II SA/Ol 434/11

Dnia 22 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 roku sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie bezczynności Wójta Gminy w rozpoznaniu wniosku z dnia 29 stycznia 2011 roku - niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 29 stycznia 2011r. W. P. zwrócił się do Urzędu Gminy o wszczęcie postępowania w sprawie zapłaty za zużytą wodę oraz ścieki. W odpowiedzi na pismo strony Sekretarz Gminy działając z upoważnienia Wójta pismem z dnia 1 marca 2011r. poinformował W. P. o dokonaniu rozliczenia za pobraną wodę i odprowadzone ścieki do budynku położonego w A przy ul. A. Do odpowiedzi załączono fakturę określającą wysokość należności oraz zaległości, a także termin zapłaty. Ponadto poinformowano W. P. o możliwości umorzenia należności w całości lub w części albo rozłożenia jej na raty bądź odroczenia terminu jej płatności na jego wniosek. Następnie W. P. działając na podstawie art. 37 w związku z art. 35 kpa wniósł w dniu 21 marca 2011r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność organu. Stwierdził bowiem, że Wójt Gminy żądanego postępowania jak dotychczas nie przeprowadził i nie wydał decyzji w sprawie. Zamiast tego zaś odesłano go w tej sprawie do nieaktualnej uchwały Rady Gminy, której § 2 dotyczy "Zarządu Gminy", a taki organ już nie istnieje. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność ww. zażalenia. Kolegium wskazało, że zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zostały unormowane ustawą z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 tej ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Przepis art. 6 ust. 1a tej ustawy stanowi zaś, że do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych nie będących w jego posiadaniu stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Wobec tego w ocenie organu w sprawach tych nie stosuje się przepisów kodeksu cywilnego. Oznacza to, że pismo W. P. z dnia 29 stycznia 2011r. nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego i nie wymagało załatwienia decyzją administracyjną, a tym samym nie można domagać się zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia sprawy. Kolegium podkreśliło, że rozliczenie za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki jest jedynie czynnością materialno-techniczną. Skargę na ww. postanowienie wywiódł W. P., zarzucając organowi powołanie błędnej podstawy prawnej w kwestionowanym postanowieniu. Skarżący zarzucił także, że Kolegium nie uwzględniło naruszenia prawa przez Wójta Gminy polegającego na nie wydaniu decyzji w jego sprawie, który dodatkowo odesłał skarżącego do nieaktualnej uchwały Rady Gminy. Nadto zarzucono w skardze błędną wykładnię art. 5 kpa. Skarżący stwierdził również, że Wójt ("Urząd Gminy") nadal pozostaje w bezczynności, o czym przekonuje aktualny przepis art. 61 a § 1kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium podkreśliło również, że okoliczność powołania się przez Wójta Gminy na uchwałę, która przyznawała kompetencje do decydowania w przedmiocie umorzenia lub udzielenia ulgi w spłacie Zarządowi Gminy, a więc organowi już nie istniejącemu, jest bez znaczenia dla sprawy, ponieważ kwestia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest uregulowana przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie z dnia "[...]" Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia W. P. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zapłaty za zużytą wodę oraz ścieki. Stosownie do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 Kpa jest szczególnym środkiem prawnym. Jego przedmiotem nie jest bowiem wydane w toku postępowania postanowienie organu (art. 141 § 1 k.p.a.), lecz nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36. Formuła nie załatwienie sprawy w terminie wskazuje na dwie konieczne i jednoczesne przesłanki stanu prawnego i faktycznego określanego jako milczenie organu. Pierwsza zawarta jest w określeniu nie załatwienie sprawy, drugą stanowi upływ terminu podstawowego lub dodatkowego (wyznaczonego). Brak którejkolwiek z nich wyklucza milczenie organu (np. załatwienie sprawy po upływie terminu, nie załatwienie sprawy przed upływem terminu). Pojęcie nie załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 37 § 1, należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a. Ten ostatni ustala zasadę, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Wprowadza jednocześnie podział decyzji na merytoryczne i niemerytoryczne (np. decyzja o umorzeniu postępowania). Regulacja ta prowadzi zatem do wniosku, że przewidziane w art. 37 § 1 zażalenie przysługuje zarówno wtedy, gdy w terminie określonym w art. 35 § 3 nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy, jak i decyzja o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., SA/Kr 95/95, OSP 1997, z. 4, poz. 81). Pozbawione jest znaczenia, czy organ podejmował jakiekolwiek czynności procesowe, czy też nie podejmował żadnych. Warto wskazać, że W. Dawidowicz opowiadając się za szeroką interpretacją pojęcia sprawy na gruncie art. 37 kpa, zaproponował, że należałoby je stosować do wszystkich czynności procesowych, dla dokonania których ustanowiony jest termin ustawowy. Przyjmuje się więc, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organów w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracyjnego oraz musi być określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak i J. Borkowski, 9 wydanie, str. 292). Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy nie istnieje obowiązek prawny działania organu, a co za tym idzie brak jest określonej formy prawnej działania. Zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zostały bowiem unormowane ustawą z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2006r., Nr 123, poz. 858). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 tej ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Przepis art. 6 ust. 1a tej ustawy stanowi zaś, że do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych nie będących w jego posiadaniu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego w ocenie organu w sprawach tych nie stosuje się przepisów kodeksu cywilnego. Biorąc powyższe pod uwagę trzeba przyjąć, że pismo W. P. z dnia 29 stycznia 2011r. nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nie wymagało załatwienia decyzją administracyjną. Dlatego też nie można domagać się zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia sprawy. Jeżeli zaś nie wszczęto postępowania administracyjnego, to samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do rozpoznania nie tylko środków odwoławczych od aktów w sprawach indywidualnych wydanych przez organ I instancji lecz także zażalenia przewidzianego w art. 37. Pogląd ten należy uznać za uzasadniony, gdyż skoro nie toczy się postępowanie w sprawie, to nie można mówić o nie załatwieniu sprawy w terminie. (Teza pierwsza wyroku NSA OZ w Gdańsku z 9 grudnia 1998r., I SA/Gd 89/98 – Lex nr 44181, Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego, P. Przybysz, Wydanie 8, str. 158). Odnosząc się zaś do przywołanego w skardze przepisu art. 61a kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, trzeba podnieść, że przepis ten wszedł w życie 11 kwietnia 2011r., a więc już po złożeniu wniosku przez stronę (z dnia 29 stycznia 2011r.) i odpowiedzi organu (z dnia 1 marca 2011r.) na ten wniosek. Ta regulacja prawna nie może więc mieć zastosowania w sprawie. Wobec ustalonej sytuacji prawnej bez znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia jest podnoszony przez stronę skarżącą fakt powołania się przez Wójta Gminy na uchwałę, która przyznawała kompetencje do decydowania w przedmiocie umorzenia lub udzielenia ulgi w spłacie Zarządowi Gminy, a więc organowi już nie istniejącemu W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.