II SA/Ol 435/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]"r., nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej M. P. kwotę 320 zł (trzysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: "organ I instancji"), na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz lp.2.2.3 i lp 6.2.1 załącznika nr 3 w zw. z art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm., dalej jako: "u.t.d.") wymierzył M.P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą ""[...]"" z siedzibą w S. (dalej jako: "skarżący"), karę pieniężną w łącznej wysokości 8000 zł, w tym 3000 zł za wykonywanie w dniu 18 października 2016 r., przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu nr "[...]", dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków oraz 5000 zł za nierejestrowanie w czasie tego przejazdu na karcie kierowcy prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, odnosząc się do pierwszego ze stwierdzonych naruszeń, że w czasie zatrzymania do kontroli w O. na dworcu autobusowym, kierowca okazał do kontroli zezwolenie nr "[...]". Zgodnie z tym zezwoleniem kurs powinien się zaczynać o godzinie 12:15 z Portu Lotniczego Olsztyn-Mazury i kończyć w Olsztynie o godzinie 13:40. Natomiast kierowca pominął przystanek początkowy i rozpoczął kurs o 12:30 w Szczytnie i zakończył w Olsztynie o 13:40. Na potwierdzenie tych ustaleń organ I instancji przytoczył wyjaśnienia kierowcy, który zeznał, że jak nie ma lotów, to nie rozpoczyna się kursów z portu lotniczego. Reasumując, organ I instancji przyjął, że w momencie kontroli wykonywany był przewóz regularny z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Podając motywy przypisania skarżącemu drugiego z wymienionych naruszeń, organ I instancji wyjaśnił, że zatrzymany do kontroli pojazd był wyposażony w tachograf cyfrowy, a trasa kontrolowanego przejazdu wynosiła łącznie 58,8 km, gdyż powinna odbywać się z portu lotniczego. Organ I instancji nie uwzględnił tym samym wyjaśnień przedsiębiorcy, który podnosił, że kurs z lotniska został zawieszony i realizowany był wyłącznie na linii Szczytno-Olsztyn-Szczytno, czyli linii do 50 km, gdzie nie obowiązuje rejestracja aktywności na karcie kierowcy. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie. Wyjaśnił, że kierowca wykonywał przewóz osób na trasie Szczytno-Olsztyn-Szczytno, zgodnie z zezwoleniem nr "[...]", którego kopię wraz z rozkładem jazdy załączył do odwołania. Podniósł, że kierowca jako jeden z dokumentów okazał zezwolenie nr "[...]"na linii regularnej Olsztyn-Port Lotniczy Olsztyn- Mazury w Szymanach. Kierowca posiadał również wypis z innych zezwoleń, lecz kontrolujący inspektor pobrał tylko zezwolenie nr "[...]". Argumentował, że kursy z lotniska były realizowane w sytuacji, kiedy lądowały samoloty, a po zawieszeniu lotów, kursy we wtorki zostały również zawieszone, nie były realizowane w dniach braku lotów, bowiem gdy nie było pasażerów, to nie było sensu i celu ekonomicznego wykonywania przejazdów na pusto po trasie. Oświadczył, że linia ta stworzona była tylko pod lotnisko. Zaznaczył, że w dniu kontroli również nie był realizowany przejazd na trasie lotnisko-Olsztyn, a realizowany był kurs z zezwolenia nr "[...]" Szczytno-Olsztyn, zgodnie z rozkładem jazdy na trasie wynoszącej 48,5 km. Skarżący zarzucił organowi I instancji nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i nieustalenie czy skarżący nie posiada innego zezwolenia na linii do 50 km, gdzie nie ma obowiązku stosowania tachografów. Wyraził przekonanie, że nierealizowanie jednej linii, nie oznacza, że na innej linii o długości 48,5 km musiałby używać karty kierowcy. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia "[...]" r., znak: "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości. Organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Ocenił, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, że skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz regularny niezgodnie z warunkami zezwolenia nr "[...]", gdyż kurs powinien zacząć o godzinie 12:15 z Portu Lotniczego Olsztyn – Mazury, a pominął ten przystanek i zaczął kurs o 12:30 w Szczytnie. Organ II instancji podkreślił, że tylko, gdy zajdą okoliczności wymienione w art. 20a ust. 1 u.t.d., tj. niezależne od przedsiębiorcy, uniemożliwiające przestrzeganie zezwolenia, takie jak np.: awaria sieci, roboty budowlane, blokady drogowe, możliwe jest odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu. Wywiódł, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek realizowania przejazdu na danej linii regularnej zgodnie z rozkładem jazdy. Przewoźnik otrzymując zezwolenie na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej zobowiązuje się do bezwzględnego przestrzegania zgłoszonego przez siebie i zatwierdzonego przez organ samorządu terytorialnego rozkładu jazdy. Kwestie związane z transportem publicznym mają istotne znaczenie z punktu widzenia społecznego. Transport ten służy zaspokojeniu potrzeb komunikacyjnych mieszkańców danej miejscowości, w tym związanych z koniecznością dotarcia do wyznaczonego miejsca. Zatem przestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu i rozkładzie jazdy, w tym trasy przejazdu, jest bardzo istotne z punktu widzenia osób korzystających z przewozów. Zauważył, że o tym jak jest to ważne, wskazuje chociażby art. 24 ust. 4 u.t.d., który informuje, że naruszenie warunków zezwolenia jest jedną z obligatoryjnych przesłanek cofnięcia zezwolenia. Organ II instancji za bezsporne uznał również ustalenia co do naruszenia z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Wskazał, że zgodnie z okazanym do kontroli zezwoleniem nr "[...]" długość wymienionej linii wynosi 58,8 km. Kierujący przesłuchany w charakterze świadka zeznał zaś, że nie rejestrował swojej aktywności na karcie kierowcy, ponieważ jego pracodawca poinformował go o braku takiego obowiązku w przypadku realizowania przewozów na linii regularnej do 50 km. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestię stosowania urządzenia rejestrującego (tachografu) regulują przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1). Art. 3 tego rozporządzenia wskazuje w jakich pojazdach powinno być zainstalowane i użytkowane urządzenie rejestrujące. Zgodnie przepisem zawartym w ust. 1 art. 3 rozporządzenia nr 165/2014 tachografy są instalowane i użytkowane w pojazdach zarejestrowanych w państwie członkowskim używanych do przewozu drogowego osób lub rzeczy oraz do których zastosowanie ma rozporządzenie (WE) nr 561/2006. Jednak zwolnienia z obowiązku stosowania urządzenia rejestrującego określają przepisy rozporządzenia nr 561/2006, które wskazują przewozy drogowe zwolnione z obowiązku stosowania tego urządzenia. Takie zwolnienia są zawarte m. in. wart. 3 rozporządzenia nr 561/2006. Organ II instancji przyznał, że zgodnie z art. 3 lit. a) rozporządzenia nr 561/2010, przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami używanymi do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km. Przy tym przyjął, że w niniejszej sprawie trasa przejazdu na linii realizowanej nie podlegała wyłączeniu określonemu w ww. przepisie rozporządzenia nr 561/2010, ponieważ przekraczała 50 km. Zauważono, że fakt, iż kierujący nie zrealizował części trasy, nie stanowi podstawy do zastosowania tego przepisu, bowiem wskazane wyłączenie dotyczy tylko takich przewozów, które są realizowane zgodnie z warunkami zezwolenia posiadanego przez przedsiębiorcę. Jak wynika zaś z zeznań kierującego i wyjaśnień skarżącego przewozy na linii Olsztyn - Port Lotniczy Olsztyn - Mazury nie były realizowane zgodnie z zezwoleniem nr "[...]". Tym samym organ odwoławczy uznał za słuszne nałożenie na skarżącego kary w kwocie 5000 zł za nierejestrowanie na karcie kierowcy jego aktywności, przebytej drogi i prędkości pojazdu. Organ II instancji ocenił, że organ I instancji w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Swoje rozstrzygnięcie oparł na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, dokonując jego wszechstronnej oceny. Zdaniem organu odwoławczego posiadanie przez skarżącego innych zezwoleń, na podstawie których może realizować przewozy pasażerów z uwzględnieniem przystanku Port Lotniczy Olsztyn - Mazury nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Przedsiębiorca otrzymując konkretne zezwolenie zobowiązuje się do przestrzegania warunków tego konkretnego zezwolenia. Realizowanie tego obowiązku jest niezależne od ilości pasażerów chcących skorzystać z przewozu na danej linii. W zezwoleniu nr "[...]" skarżący zobowiązał się realizować przewozy od ww. przystanku i do tego przystanku. Zezwolenie nie zawiera także żadnego ograniczenia wykonywania przewozów z powodu zawieszenia lotów samolotów. Dlatego skarżący nie mógł wykonywać przewozów z pominięciem przystanku Port Lotniczy Olsztyn - Mazury. Jeżeli wykonywanie przewozów z uwzględnieniem tego przystanku stało się dla skarżącego niemożliwe do realizowania, to powinien był wystąpić do organu, który wydał ww. zezwolenie, o zmianę zezwolenia i dopóki nie uzyska nowego zezwolenia nie może samowolnie zmieniać trasy wykonywania przewozów. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Podkreślił, że w dniu kontroli kierowca wykonywał przewóz zgodnie z zezwoleniem nr "[...]". Przyznał się do naruszenia polegającego na nierealizowaniu linii regularnej zgodnie z zezwoleniem nr "[...]". Podał, że zapisy danych cyfrowych z pojazdu wskazują, iż pojazd wyjechał z bazy o 12:33 i rozpoczął linię około 12:40. Kierowca rozpoczął linię kilka minut wcześniej, gdyby jakiś pasażer czekał na autobus o 12:30. Podniósł, że udowadniał przed organami, że realizował linię do 50 km, lecz organy nawet nie próbowały pokierować tak postępowaniem, aby przeprowadzić jakikolwiek dowód w tym zakresie. W związku z tym, zdaniem skarżącego, naruszyły ogólne zasady postępowania administracyjnego i oparły decyzję o niepełny materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Prowadzi to do konkluzji, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia lub gdy twierdzenia strony są zbyt ogólnikowe bądź lakoniczne. Nie można bowiem w takim wypadku założyć, że wobec bierności strony ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach administracji. Podkreślono, że organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na obalenie własnych ustaleń. W konsekwencji, w ocenie organu, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty wskazane przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaskarżona decyzja może podlegać uchyleniu w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. Jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności aktu, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygniecie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu ( art.145a § 1 p.p.s.a.). W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., uznał zasadność zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wobec nierozpatrzenia przez organ II instancji całego materiału dowodowego, a przez to - dowolne przyjęcie, że kontrolowany kurs realizowany był na podstawie zezwolenia nr "[...]". Skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosił, że realizował kurs wyłącznie na trasie Szczytno-Olsztyn. Do odwołania załączył zezwolenie nr "[...]" wraz z rozkładem jazdy, zgodnie z którym mógł realizować kurs Szczytno-Olsztyn, począwszy od godziny 12:45, który planowo kończył się w Olsztynie o godzinie 13:52. Mimo konkretnych i logicznych argumentów skarżącego oraz przedłożonych przez niego dowodów organ II instancji pominął je milczeniem, przyjmując bezpodstawnie, że posiadanie przez skarżącego innych zezwoleń, na podstawie, których może realizować przewozy pasażerów, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Natomiast w świetle wyjaśnień skarżącego można przyjąć, że realizował kurs z zezwolenia nr "[...]". Niniejsza kontrola rozpoczęła się o godzinie 14:03. Na podstawie zeznań kierowcy organy przyjęły, że kurs rozpoczął w Szczytnie o godzinie 12:30. Ustalenie to jest zbieżne z wyjaśnieniami skarżącego, który wyjaśniał, że kierowca wyjechał z bazy wcześniej, aby zabrać pasażerów, którzy czekaliby na kurs z 12:30 realizowany na podstawie zezwolenia nr "[...]". Skarżący podnosił też od początku, że zawiesił kursy z lotniska z powodu braku lądowań samolotów. Potwierdzają to też wyjaśnienia kierowcy, który zeznał do protokołu, że odkąd pracuje nie realizował kursów bezpośrednio z lotniska. W takiej sytuacji można skarżącemu zarzucić naruszenie z lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do u.t.d., czyli wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących - godzin odjazdu i przyjazdu. Wbrew przekonaniu organu II instancji wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie można skarżącemu zarzucić bierności. Wobec załączenia do odwołania zezwolenia nr "[...]", które uwiarygadniało prezentowaną uprzednio wersję i czyniło ją zrozumiałą, nie można podzielić przekonania organów, ze skarżący realizował kurs na podstawie zezwolenia nr "[...]". Zgodnie z twierdzeniem skarżącego kierowca dysponował w czasie kontroli również wypisem z zezwolenia nr "[...]". Jednak z zeznań kierowcy wynika, że okazał zezwolenie nr "[...]". Okoliczność ta nie może obciążać skarżącego, ponieważ stwierdzone naruszenia nie mogą być warunkowane momentem okazania zezwolenia. Nawet, gdyby kierowa nie dysponował w czasie kontroli zezwoleniem nr "[...]", co powinno zostać wyjaśnione z uwagi na lp.1.1 załącznika nr 2 do u.t.d., to okazanie go przez skarżącego w toku postępowania drugoinstancyjnego powinno zostać uwzględnione przez organ II instancji, który ma obowiązek, na zasadzie art. 15 k.p.a., rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. W związku z powyższym należy ponownie rozważyć stan faktyczny sprawy w kontekście przepisów u.t.d., w tym naruszenia polegającego na nierejestrowaniu w czasie przejazdu na karcie kierowcy prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Niezależnie od powyższego nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu I i II instancji, zgodnie z którym pominięcie pierwszego przystanku linii regularnej i rozpoczęcie kursu od następnego planowo przystanku zgodnie z rozkładem jazdy stanowi naruszenie warunków zezwolenia dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Organy dokonały tutaj błędnej wykładni lp.2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d.. Powoływany przez organ II instancji art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. stanowi, że zezwolenie cofa się w razie niewykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące. Z przepisu tego wynika, że niewykonywanie przewozów regularnych, objętych zezwoleniem może być podstawą do cofnięcia zezwolenia, a nie ukarania. Jeżeli przewoźnik nie realizuje prawa przewozu, nie może być za to ukarany tylko pozbawiony tego prawa poprzez cofnięcie zezwolenia. Naruszenie z lp. 2.2.3 należy odnosić do takich sytuacji, jak: przejazd trasą lub przystawanie w miejscach nie objętych rozkładem jazdy. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie zaistniała, dlatego nie można przypisać skarżącemu tego naruszenia. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uwzględnią art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 320 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a.