II SA/Ol 435/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za wybudowanie zjazdu o innych parametrach niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 711 zł. (siedemset jedenaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" r., Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich, wymierzył M.S. karę pieniężną w wysokości 23.680 zł za wybudowanie zjazdu o parametrach innych niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi, o czym mowa w art. 29a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 2985 r. o drogach publicznych, tj. zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr "[...]" ("[...]"), dz. drogowa nr "[...]", obręb M., o powierzchni 32 m2. Udokumentowany okres, przez który zjazd nie spełniał parametrów określonych w zezwoleniu zarządcy drogi to okres od dnia 3 sierpnia 2020 r. do dnia 15 października 2020 r. W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji podał, że w dniu "[...]"r., organ wydał decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej Nr "[...]" na działkę nr "[...]", obręb M., gmina M.. Ponadto, w dniu "[...]"r., organ wydał postanowienie, którym uzgodnił projekt przedmiotowego zjazdu. Wobec stwierdzenia przez organ, że zjazd został wybudowany niezgodnie z parametrami określonymi w zezwoleniu, organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu o parametrach innych, niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi. Organ wskazał na postanowienia art. 29a ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jako podstawę prawną wymierzenia kary. Stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowy zjazd został wybudowany niezgodnie z parametrami określonymi w zezwoleniu zarządcy drogi. Organ podniósł, że odpowiedzialność za wybudowanie zjazdu o parametrach innych, niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi ma charakter obiektywny i nie jest uzależniona od stopnia winy osoby, czy podmiotu dokonującego takiego zajęcia, a zatem wina podmiotu pozostaje poza zakresem koniecznych ustaleń. Organ nie bada więc przyczyny, która spowodowała stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy. Decyzja o wymierzeniu kary jest decyzją związana, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia budowy zjazdu o parametrach innych, niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi, na zarządcy spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej, niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej. Odnosząc się do postanowień art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", organ stwierdził, że nie ma w sprawie zastosowania przesłanka przemawiająca za odstąpieniem od nałożenia kary, bowiem strona nie została ukarana przez inny podmiot. Nadto, nie można mówić o znikomości naruszenia z tego względu, że strona świadomie wybudowała zjazd niezgodnie z parametrami określonymi w zezwoleniu zarządcy drogi i niezgodnie z zatwierdzonym projektem zjazdu. Zjazd był użytkowany w okresie wskazanym w sentencji decyzji, co wiąże się z tym, że ze zjazdem stykała się nieograniczona liczba osób. Nie można mówić o znikomości, jeżeli naruszone są takie dobra jak zdrowie, czy życie uczestników ruchu drogowego. Ponadto, strona nie zaprzestała naruszania prawa. W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiły również przesłanki, o których mowa w art. 189f § 2 k.p.a., uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary. Odstąpienie od nałożenia kary nie spowodowałoby spełnienia celów, dla których miałaby być nałożona kara, bowiem ta przynajmniej w części ma charakter odszkodowawczy, a nie prewencyjny. Od decyzji organu pierwszej instancji M.S.wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia "[...]"r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że procedura dotycząca nakładania kary za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez wymaganego zezwolenia została uregulowana w art. 29 i 29a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470), dalej jako: "u.d.p.". Treść przepisu art. 29a u.d.p. jest kategoryczna, tzn. nie zależy od uznania organu, jeżeli ustalono, że doszło do wybudowania lub przebudowania zjazdu. W takim przypadku organ jest zobligowany do nałożenia na stronę kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. i odpowiedniego przepisu prawa miejscowego. Odpowiedzialność ma charakter obiektywny, Kwestia winy nie ma wpływu na jej istnienie. W ocenie organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że wybudowany przez stronę zjazd z drogi wojewódzkiej nr "[...]" został wybudowany niezgodnie z parametrami określonymi w zezwoleniu zarządcy drogi, co wypełnia dyspozycję z art. 29a u.d.p. W ocenie Kolegium, postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało z poszanowaniem norm proceduralnych, wynikających z k.p.a. Wysokość orzeczonej kary nie budzi wątpliwości. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał też analizy przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, o których mowa w art. 189f § 1 k.p.a. Również w ocenie Kolegium, brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Strona nie została ukarana przez inny podmiot. Ponadto, w sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia. Świadome i samowolne wybudowanie przez skarżącego przedmiotowego zjazdu niezgodnie z parametrami określonymi w zezwoleniu zarządcy drogi i niezgodnie z zatwierdzonym projektem zjazdu powoduje, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Wybudowany zjazd był użytkowany w okresie wskazanym w decyzji, co wiąże się z tym, że korzystała z niego nieograniczona liczba osób. Spowodowało to także możliwość potencjalnego wyrządzenia szkody uczestnikom ruchu drogowego, a zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego jest w tej sytuacji kwestią nadrzędną. Mając na uwadze istotę i charakter wymierzenia kary za budowę zjazdu niezgodnie z parametrami określonymi w zezwoleniu zarządcy drogi, brak jest również, w ocenie Kolegium, podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze stan faktyczny i prawny, organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył przedmiotową karę za wybudowanie zjazdu o parametrach innych, niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi. W skardze, złożonej na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, strona zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego , tj. art. 29a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, w której nie ustalono okoliczności związanych z wymierzeniem kary pieniężnej co do zasady i co do wysokości; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : - art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez niezastosowanie się do wymogu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez zbadanie, czy naruszenie ze strony skarżącego miało charakter istotnego oraz niedostateczne zbadanie i przeanalizowanie, czy wyjaśnienia skarżącego dotyczące opóźnienia wykonania zjazdu wynikające z podmokłego terenu i niedoprowadzenia zjazdu do granicy działki, uniemożliwienie budowy zjazdu zimą z powodu złych warunków atmosferycznych, opóźnień wykonawcy w rozpoczęciu prac, niewywiązanie się przez wykonawcę z umowy; pobyt skarżącego na kwarantannie, a przez to niezawiniony przez niego brak możliwości kontroli wykonywanych prac – wpłynęły na ocenę zakresu wagi naruszenia prawa przez skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia; - art. 189d w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich zastosowanie przy podejmowaniu decyzji, w szczególności błędne ustalenie wagi i okoliczności naruszenia prawa, braku oceny wyjątkowo ważnego interesu strony, stopnia przyczynienia się skarżącego do naruszenia prawa, działań podjętych przez stronę w celu uniknięcia skutków naruszenia, warunków osobistych strony oraz czy skarżący zaprzestał naruszania prawa; - art. 189f § 2 i 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie skarżącemu terminu na usunięcie naruszeń, w sytuacji, gdy skarżący zobowiązał się w jak najszybszym terminie wykonać zjazd zgodnie ze wskazanymi parametrami, a cel wymierzenia kary został spełniony. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że już przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji rozpoczął rzeczywiste działania mające na celu usunięcie nieprawidłowości , o czym wcześniej wielokrotnie zapewniał organ. W wyniku tych działań uchybienia usunięto i w dniu 9 stycznia 2021 r. zjazd został wykonany zgodnie ze wszystkimi parametrami. Organ odniósł się do przesłanek zastosowania odstąpienia od nałożenia kary w sposób ogólnikowy, bez rozpoznania i zebrania całego materiału dowodowego i uwzględnienia argumentów skarżącego. Skarżący podniósł, że wadliwe wykonanie zjazdu nastąpiło pod nieobecność skarżącego spowodowaną kwarantanną, skarżący posłużył się przy wykonaniu zjazdu profesjonalną firmą i nie popełnił błędu w wyborze, doprowadził zjazd do stanu zgodnego z prawem, zjazd nie był użytkowany, nie stanowił więc żadnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i skarżący zawsze współdziałał z zarządcą drogi. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 lipca 2021 r., Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa sprawa rozpoznana została przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ, a skarżący nie zażądał w terminie przeprowadzenia rozprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29a u.d.p. Zgodnie z tym przepisem - za wybudowanie lub przebudowę zjazdu: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) o parametrach innych niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący wybudował zjazd o parametrach innych, niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi. Co do zasady, wystąpiły więc ustawowe przesłanki do nałożenia przedmiotowej kary. W sprawie zastosowanie jednak mają również przepisy art. 189f k.p.a., dotyczące odstąpienia od wymierzenia kary i rolą organów było prawidłowo ocenić wystąpienie w sprawie tych przesłanek. Obowiązkiem organów obu instancji przed nałożeniem kary administracyjnej jest rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia. W ocenie Sądu, organy zaś tego właściwie nie dokonały. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1985/20). Organ odstępuje od nałożenia kary i poprzestaje na pouczeniu strony w następujących sytuacjach. Po pierwsze, organ stwierdza, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ jest wówczas zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony, co zgodnie z zasadą proporcjonalności stanowi działanie adekwatne do okoliczności sprawy. Po drugie, doszło do realizacji celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Cele te mogły zostać osiągnięte w ramach odrębnego postępowania toczącego się przed postępowaniem w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.). W takim przypadku organ jest zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony. Powyższe cele mogą być osiągnięte również w wyniku wyznaczenia stronie przez organ terminu do usunięcia naruszenia prawa lub powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (art. 189f § 2 k.p.a.). Wyznaczenie takiego terminu jest fakultatywne. Jeżeli jednak strona w wyznaczonym terminie przedstawiła żądane dowody, to organ jest zobligowany do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Zgodnie bowiem z art. 189f § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W przedmiotowej sprawie, bez wątpienia, jak wskazały organy, strona nie została ukarana przez inny podmiot. Sąd nie podziela stanowiska organów, że nie można w sprawie mówić o znikomości naruszenia. W ocenie Sądu, okoliczność ta nie została bowiem wystarczająco zbadana przez organy, które uznały, że skarżący świadomie i samowolnie wybudował zjazd niezgodnie z parametrami określonym w zezwoleniu zarządcy drogi. Zjazd był też użytkowany, co wiąże się z tym, że korzystała z niego nieograniczona liczba osób. Wskazać należy, że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.), należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20). Okoliczności powołane przez organy, w ocenie Sądu, nie mogą przesądzać, że waga naruszenia nie jest znikoma. Skarżący twierdzi, że zjazd nie był przez niego użytkowany, nie stanowił więc żadnego zagrożenia w ruchu drogowym. Zdaniem organu natomiast, zjazd był użytkowany, co wiąże się z tym, że korzystała z niego nieograniczona liczba osób. Okoliczność ta nie została przez organ w jakikolwiek sposób wykazana, co jest niezbędne dla prawidłowej oceny przedmiotowego zarzutu i ustalenia, czy waga naruszenia jest znikoma. Należy też uwzględnić, że skarżący wyjaśnił okoliczności, które spowodowały wykonanie zjazdu niezgodnie z parametrami określonymi w zezwoleniu zarządcy drogi. Tym samym, przyjęcie, że zjazd został wykonany nieprawidłowo samowolnie i świadomie jest zbyt daleko idące. Skarżący wskazał, że wykonując zjazd, posłużył się profesjonalną firmą i nie popełnił błędu w wyborze. Skarżący już podczas oględzin w dniu 1 września 2020 r., zobowiązał się doprowadzić zjazd do stanu spełniającego parametry. Ostatecznie zaś, doprowadził do tego stanu, co potwierdza protokół z dnia 9 stycznia 2021 r. tj. przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Okoliczności te nie zostały w żaden sposób uwzględnione przez organ, co ma znaczenie w przedmiotowej sprawie dla oceny przesłanek z art. 189fk.p.a. Nie można także przyjąć, że organy rozpatrzyły prawidłowo przesłanki, określone w art. 189f § 2 k.p.a., uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary. Zgodnie z tym przepisem - w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1 ) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Zgodnie zaś z § 3 art. 189f k.p.a. - organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Organ, bez wątpienia, nie wyznaczył stronie terminu do usunięcia naruszenia, chociaż zobowiązywała się ona już we wrześniu 2020 r., do usunięcia naruszeń. Brak jest jednocześnie ze strony organu wyjaśnień i argumentacji, przemawiających za niezasadnością wyznaczenia skarżącemu terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, co oznacza, że organ nie uwzględniał w sprawie interesu strony i podjął działania automatycznie, bez oceny występowania przesłanek z art. 289f § 2 k.p.a. Organ nie uwzględnił w ogóle przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia przez skarżącego. Końcowo warto zauważyć, że w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej do Kodeksu postępowania administracyjnego m.in. przepisy odnoszące się do kar administracyjnych (druk sejmowy nr 1183), uchwalonej dnia 7 kwietnia 2017 r., wyraźnie podkreślono, iż automatyzm nakładania kar i brak uwzględniania okoliczności danej sprawy nie sprzyja zapewnieniu sprawiedliwego - w odczuciu społecznym - działania administracji. Stan taki budzi również zastrzeżenia z uwagi na zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności na zasadę proporcjonalności. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie postuluje się, aby w przypadkach, gdy wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładać przepisy dotyczące kar administracyjnych, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwa. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią powyższe uwagi, oceny prawne i wytyczne Sądu. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.