II SA/Ol 437/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie przyznania zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 14 września 2009r. B. W. złożyła wniosek w Urzędzie Miasta E. o ustalenie prawa do zasiłków rodzinnych dla jej córek – N. i M. W., wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2008/2009 oraz 2009/2010. Prezydent Miasta E. decyzją z dnia 8 października 2008r. odmówił wnioskodawczyni świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dzieci wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Natomiast decyzją z dnia 12 października 2009r. przyznał stronie zasiłki rodzinne na dzieci (M. i N. W.) na okres od dnia 1 września 2009r. do dnia 31 października 2009r. wraz z jednorazowymi dodatkami ale tylko z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2009/2010r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z tym, iż B. W. wnioskowała o jednorazowe dodatki z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2008/2009 w dniu 14 września 2009r. czyli po zakończeniu okresu szkolnego, w tej części wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia. Wskazano przy tym, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych wniosek o wypłatę dodatku składa się do dnia zakończenia okresu zasiłkowego, w którym rozpoczęto rok szkolny albo roczne przygotowanie przedszkolne. Odwołanie od decyzji z dnia 12 października 2009r. wniosła B. W., zarzucając, że organ nie rozpatrzył jej wniosku o przyznanie jednorazowych dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2009/2010 wnioskowanych na córki oraz podnosząc, że zasiłek rodzinny przyznano jedynie na okres od 1 września 2009r. do dnia 31 października 2009r. W celu ustalenia na jaki okres zasiłkowy organ przyznał przedmiotowe świadczenie organ II instancji czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wystąpił do organu I instancji dwoma pismami z dnia 14 grudnia 2009r. i 6 stycznia 2010r. W odpowiedzi pismem z dnia 11 stycznia 2010r. wyjaśniono, że decyzją z dnia 8 października 2008r. organ odmówił przyznania zasiłków rodzinnych wnioskowanych na okres zasiłkowy 2008/2009 wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, natomiast decyzją z dnia 6 listopada 2009r. przyznał wnioskowane zasiłki na okres zasiłkowy 2009/2010 wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 31 marca 2010r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że w przedmiotowej sprawie organ wydał dwie decyzje (z dnia 8 października 2008r. i z dnia 12 października 2009r.) w przedmiocie przyznania zasiłków rodzinnych wnioskowanych na N. i M. W., na okres zasiłkowy 2008/2009. W pierwszej odmówił przyznania zasiłków rodzinnych na okres zasiłkowy 2008/2009 wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, w drugiej natomiast przyznał zasiłki rodzinne na okres 2008/2009 od dnia 1 września 2009r. do dnia 31 października 2009r. wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że na mocy art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych okres zasiłkowy oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zmiana weszła w życie z dniem 1 listopada 2009r. Podniesiono, że do dnia 1 listopada 2009r., okres zasiłkowy trwał od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej okres zasiłkowy rozpoczynający się w dniu 1 września 2008r., na który ustala się prawo do świadczeń rodzinnych przedłuża się do dnia 31 października 2009r. Zmiana decyzji następuje z urzędu i nie wymaga zgody strony. Tym samym organ I instancji przedłużył więc okres zasiłkowy 2008/2009 na miesiąc wrzesień i październik 2009r. zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej. Kolegium podkreśliło, że przedmiot rozstrzygnięcia decyzji z dnia 8 października 2008r. i z dnia 12 października 2009r. jest ten sam, a mianowicie ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, wnioskowanych na N. i M. W. na okres świadczeniowy 2008/2009. Według organu II instancji w sprawie istnieje zatem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji. Organ stwierdził również, że jeśli nie orzeczono prawa do zasiłku rodzinnego na okres 2008/2009, jak to miało miejsce w decyzji z dnia 8 października 2008r., to nie można przyznać dodatków do tych zasiłków. Skargę na tą decyzję wywiodła B. W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że decyzje z dnia 8 października 2008r. i dnia 12 października 2009r. wydane zostały w innym okresie. Każda z nich opierała się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ich wydania, a przepisy te były całkiem odmienne. Skarżąca stwierdziła, że w decyzji z dnia 8 października 2008r. nie został jej przyznany zasiłek, natomiast w decyzji z dnia 12 października 2009r., stosując nowe przepisy zasiłek został przyznany. W skardze powołano się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Strona skarżąca wskazała, że obie decyzje w połączeniu ze sobą tworzą "pełny" okres zasiłkowy trwający od dnia 1 września 2008r. do dnia 31 października 2009r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podkreślono też, że jeśli organ wydając decyzję z dnia 12 października 2009r. chciałby sanować swoją poprzednią decyzję, stanowiłoby to obejście prawa, bowiem na jeden okres zasiłkowy nie mogą być wydane dwie decyzje o odmiennej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że w przedmiotowej sprawie Prezydent E. wydał dwie decyzje: z dnia 8 października 2008r. i z dnia 12 października 2009r., w przedmiocie przyznania zasiłków rodzinnych wnioskowanych na N. i M. W., na okres zasiłkowy 2008/2009. W pierwszej decyzji odmówiono B. W. świadczeń w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez córki wnioskodawczyni, z uwagi na przekroczenie określonego w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) kryterium dochodowego. Natomiast decyzją z dnia 12 października 2009r. Prezydenta Miasta E. orzekł o przyznaniu wnioskowanych na N. W. oraz M. W. na okres od dnia 1 września 2009r. do dnia 31 października 2009r., zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja z dnia 31 marca 2010r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. uchylająca wspomnianą decyzję organu I instancji z dnia 12 października 2009r. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że obie wspomniane decyzje dotyczą okresu zasiłkowego 2008/2009r. Organ II instancji wystąpił bowiem do organu I instancji dwoma pismami z dnia 14 grudnia 2009r. i 6 stycznia 2010r. w celu ustalenia czy B. W. miała przyznany na swoje córki zasiłek rodzinny w okresie zasiłkowym 2008/2009r. W odpowiedzi w piśmie z dnia 11 stycznia 2010r. z Urzędu Miasta E., Wydziału Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego poinformowano Kolegium, że decyzją z dnia 8 października 2008r. organ odmówił przyznania zasiłków rodzinnych wnioskowanych na okres zasiłkowy 2008/2009 wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, natomiast decyzją z dnia 6 listopada 2009r. przyznano wnioskowane zasiłki na okres zasiłkowy 2009/2010 wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Istotnym jest w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych okres zasiłkowy oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. (Dz. U. z 2008r., Nr 223, poz. 1456) o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zmiana weszła w życie z dniem 1 listopada 2009r. Tym samym do dnia 1 listopada 2009r., okres zasiłkowy trwał od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej okres zasiłkowy rozpoczynający się w dniu 1 września 2008r., na który ustala się prawo do świadczeń rodzinnych przedłuża się do dnia 31 października 2009r., a zmiana decyzji następuje z urzędu i nie wymaga zgody strony. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne oraz rozstrzygnięcia wydane na gruncie przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że organ I instancji decyzją z dnia 12 października 2009r. przedłużył okres zasiłkowy 2008/2009 na miesiąc wrzesień i październik 2009r. zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej. Kolegium słusznie wskazało, że przedmiot rozstrzygnięcia decyzji z dnia 8 października 2008r. i z dnia 12 października 2009r. jest ten sam, a mianowicie ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, wnioskowanych na N. i M. W. na okres świadczeniowy 2008/2009, co przesądza o tym, że w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji w sprawie zakończonej drugą decyzję Prezydenta Miasta E. Zasadnie więc organ odwoławczy orzekł w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) o uchyleniu decyzji z dnia 12 października 2009r. i umorzeniu postępowania organu I instancji. Trzeba tu wskazać, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Przykładowo chodzi o sytuację, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej czy też gdy dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. (Komentarz Becka, 9 wydanie, Kodeks postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski, str. 624). Jeszcze raz należy podkreślić, że w ocenie Sądu organ decyzją z dnia 12 października 2009r. orzekł niezasadnie o ustaleniu dla skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, gdyż w tym samym przedmiocie istniała już w obrocie prawnym decyzja z dnia 8 października 2008r. odmawiająca przyznania takiego świadczenia. W żadnym razie nie można więc zgodzić się z argumentacją skarżącej, że obie decyzje w połączeniu ze sobą tworzą "pełny" okres zasiłkowy trwający od dnia 1 września 2008r. do dnia 31 października 2009r. Decyzja jest bowiem wydawana na jeden okres zasiłkowy i tylko wyjątkowo na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej możliwe jest jedynie skorygowanie terminu okresu zasiłkowego. Trzeba przy tym jednak pamiętać, że rolą art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 17 października 2008r. jest zapewnienie ciągłości przyznanych już świadczeń. Chodzi tu zatem o zmianę decyzji pozytywnej przyznającej prawo do świadczenia wypłacanego w okresie zasiłkowym ustalonym na podstawie art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu przed 1 listopada 2009r. Decyzja zmieniająca okres zasiłkowy jest zatem tylko decyzją deklaratoryjną i nie tworzy ona nowego stanu prawnego dla osoby uprawnionej. Potwierdza tylko, że z mocy art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nastąpił względem każdego świadczeniobiorcy skutek prawny w postaci wydłużenia okresu zasiłkowego. (W. Maciejko, artykuł Sł. Pracow. 2009/10/1). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako bezzasadną, należało oddalić.