II SA/Ol 439/19

Dnia 23 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2019 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustawienia betonowych prefabrykatów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w następstwie wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w G. z dnia 3 kwietnia 2018 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie zbadania legalności oraz zgodności z przepisami ustawienia betonowych prefabrykatów pomiędzy działkami nr ewidencyjny [...] obręb [...] miasto S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej organ I instancji, PINB w S.) decyzją z 26 czerwca 2018 r. umorzył w/w postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w jego ocenie w analizowanym przypadku nie mamy do czynienia z ogrodzeniem, gdyż pomiędzy ustawionymi prefabrykatami o wysokości od 2,5 m do 3,10 m nie ma wypełnienia. W ocenie PINB w S. prefabrykaty nie stanowią urządzenia ani obiektu budowlanego, a zatem nie podlegają regulacją zawartym w ustawie prawo budowlane. Od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie odwołanie złożyła A. Sp. z o.o. (dalej spółka, skarżąca). W ocenie skarżącej spółki organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji uznając, iż ustawione prefabrykaty nie stanowią ogrodzenia. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej organ II instancji, organ odwoławczy) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że w jego ocenie w analizowanym przypadku w wyniku zrealizowanych robot zostało wykonane urządzenie budowlane (ze względu na fakt, iż działka nr [....] jest działką zabudowaną) - ogrodzenie, którego realizacja (ze względu na wymiary) winna zostać poprzedzona zawiadomieniem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Co prawda ustawa prawo budowlane jak również przepisy wykonawcze do w/w aktu nie definiują pojęcia ogrodzenia nie mniej jednak w ocenie organu II instancji cechą charakterystyczną pozwalającą na identyfikację tego typu urządzenia budowlanego lub budowli pozostaje funkcja jaką obiekt pełni. Rozmieszczenie betonowych prefabrykatów wzdłuż granicy działki (w regularnych odstępach) ma i miało na celu funkcję grodzenia, ograniczającą możliwość swobodnego przemieszczania pomiędzy sąsiadującymi działkami. W związku z powyższym w analizowanej sprawie brak było przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego. Od w/w decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła strona Przedsiębiorstwo [...] w S. sp. z o.o. Wyrokiem z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt [...], WSA w Olsztynie oddalił sprzeciw. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy w dniu 27 listopada 2018 r. organ I instancji przeprowadził "kontrolę, oględziny" działki nr [...] w trakcie których organ stwierdził, że przedmiotowe prefabrykaty zostały przestawione. Decyzją z dnia 21 grudnia 2018 r., organ I instancji umorzył przedmiotowe postępowanie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż w jego ocenie przestawienie betonowych prefabrykatów w głąb działki sprawiło, iż utraciło ono charakter ogrodzenia a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie odwołanie ponownie złożyła spółka. Nie zgadzając się z treścią podjętego rozstrzygnięcia skarżąca wskazała, że w jej ocenie samo przestawienie betonowych prefabrykatów w głąb działki nie powoduje, iż utraciły one funkcję ogrodzenia a co za tym idzie podlegają one reżimowi ustawy prawo budowlane. W ocenie skarżącej działania PINB w S. w przedmiotowej sprawie mają charakter działań stronniczych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Oceniając zaistniały w sprawie stan faktyczny organ odwoławczy wskazał, że w analizowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte i prowadzone w przedmiocie zbadania legalności i zgodności z przepisami ustawienia betonowych prefabrykatów (ogrodzenia) na granicy pomiędzy działkami nr ewidencyjny [...] pełniących funkcję rozgraniczeniową pomiędzy w/w nieruchomościami. O ile w ocenie organu II instancji rozmieszczenie betonowych prefabrykatów wzdłuż granicy działki (w regularnych odstępach) miało na celu funkcję grodzenia, ograniczającą możliwość swobodnego przemieszczania pomiędzy sąsiadującymi działkami o tyle ich przestawienie w głąb nieruchomości [...] tej funkcji ich pozbawiło. Ustawienie w głębi działki nawet w regularnych odstępach jakichkolwiek materiałów budowlanych nie może być uznane jako ogrodzenie gdyż de facto nie pełni już funkcji uniemożliwiającej przemieszczanie pomiędzy nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego skoro przedmiotem postępowania administracyjnego była kwestia zbadania legalności i zgodności z przepisami "ogrodzenia" usytuowanego na granicy działek to zmiana stanu faktycznego sprawy i usunięcie przedmiotowych prefabrykatów z tejże granicy powoduje, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Organ II instancji wskazał również, iż kwestie ograniczeń w możliwości korzystania z nieruchomości, której właścicielem jest skarżący wynikające z działań właścicieli nieruchomości sąsiednich nie stanowią w swej istocie obszaru działania organów nadzoru budowlanego i podlegają regulacjom szeroko rozumianego prawa cywilnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. sp. z o.o. Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: KPA) poprzez uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenie; 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 KPA, 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA w szczególności poprzez nieustalenie jaką funkcję pełnią ustawione w regularnych odstępach betonowe prefabrykaty po ich przesunięciu w głąb nieruchomości [...] oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i zignorowanie powoływanych przez skarżącą dowodów w postaci: a. załącznika fotograficznego z dnia 21.04.2018 roku gdzie widoczne jest ustawione w dniu 28.03.2018 roku ogrodzenie z paneli, które natychmiast po rozebraniu przez skarżącą w ramach samopomocy zostało zastąpione betonowymi słupami o wys. pow. 2,2m. Z dokumentacji wynika także, że słupy betonowe nie stoją na granicy a jedynie na działce [...]; b. informacji o pełnionej funkcji przez ustawione w regularnych odstępstwach prefabrykaty; c. dowodów, które przedstawiciel skarżącego miał bezpośrednio przekazać do PINB, podczas wizji w dniu 27 marca 2019 r. Dowody te nie zostały przekazane gdyż PINB tego nie umożliwił; d. postanowienia Sądu Okręgowego w sprawie [...] o przywrócenie posiadania z powództwa A. Sp. z o.o. przeciwko P. Sp. z o.o., E. Sp. z o.o. i D. P. - współwłaścicieli działki [...] z dnia 17.09.2018 r. 3. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 KPA poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; 4/ wynikający z uchybień wskazanych w pkt. 1 - 3 błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż znajdujące się na działce nr [...], ustawione w regularnych odstępach betonowe prefabrykaty nie stanowią ogrodzenia o wysokości powyżej 2,2 m; 5/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych przepis ten powinien mieć zastosowanie, bowiem ustawione na nieruchomości [...] w regularnych odstępach prefabrykaty oddzielające od siebie dwie części ww. nieruchomości i grodzące dostęp do nieruchomości sąsiedniej stanowią ogrodzenie o wysokości powyżej 2,2 m, o którym mowa w ww. przepisie. W oparciu o wskazane powyżej zarzuty spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2019 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 21 grudnia 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustawienia betonowych prefabrykatów pomiędzy działkami nr [...] w S. Stosownie do treści art. 105 § 1 KPA, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ odwoławczy przyjął, że skoro przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego była kwestia zbadania legalności i zgodności z przepisami ogrodzenia usytuowanego na granicy działek to zmiana stanu faktycznego sprawy i usunięcie przedmiotowych prefabrykatów z tejże granicy powoduje, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Skarżąca spółka stoi zaś na stanowisku, że przesunięcie ogrodzenia wykonanego z prefabrykatów o 2 metry w głąb działki inwestora, nie zmienia funkcji tegoż ogrodzenia i stanowi jedynie częściowe wykonanie orzeczenia sądu powszechnego wydanego w sprawie o przywrócenie posiadania. Rozstrzygając spór w niniejszej po pierwsze ustalić należy, czy ustawienie prefabrykatów przy granicy działki inwestora (podmiot, który prefabrykaty te ustawił) z granicą działki skarżącej może być uznane za ogrodzenie. Stosownie do treści art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Niewątpliwie więc co do zasady ogrodzenia należy zaliczyć do urządzeń budowlanych, choć Prawo budowlane nie precyzuje co należy rozumieć przez ogrodzenie. Definicji ogrodzenia nie zawierają też przepisy wykonawcze do Prawa budowlanego. W związku z powyższym należy przyjąć pojęcie ogrodzenia występujące w języku potocznym. Ze słownika PWN wynika, że ogrodzenie to, co ogradza jakiś teren, np. płot, parkan, mur. Definicja ta wskazuje więc na funkcję ogrodzenia - ogrodzić jakiś teren np. od sąsiada, jednocześnie przyjmując, że technologia wykonania tego ogrodzenia może być dowolna. Przy czym przez ogrodzenie jakiegoś terenu można również rozumieć odgrodzenie się od jakiegoś terenu, np. sąsiada i nie musi to oznaczać ogrodzenia całej danej nieruchomości określonego podmiotu, która to nieruchomość może graniczyć z nieruchomościami kilku innych podmiotów. Tak więc w ocenie sądu organ II instancji jak najbardziej zasadnie przyjął w decyzji wydanej 13 sierpnia 2018 r., że co prawda ustawa Prawo budowlane jak również przepisy wykonawcze do w/w aktu nie definiują pojęcia ogrodzenia nie mniej jednak cechą charakterystyczną pozwalającą na identyfikację tego typu urządzenia budowlanego lub budowli pozostaje funkcja jaką obiekt pełni. Rozmieszczenie betonowych prefabrykatów wzdłuż granicy działki (w regularnych odstępach) ma i miało na celu funkcję grodzenia, ograniczającą możliwość swobodnego przemieszczania pomiędzy sąsiadującymi działkami. Stan faktyczny niezbicie wskazuje, że ustawienie ciężkich kilkutonowych prefabrykatów (stanowiących fundamenty dla słupów energetycznych) wzdłuż granicy działki stanowiło ogrodzenie, pomimo tego, że pomiędzy tymi prefabrykatami brak było wypełnienia, które uniemożliwiałoby przejście piesze osobom. Niemniej jednak takie ogrodzenie skutecznie grodzi i uniemożliwia ruch pojazdów mechanicznych, tym samych uniemożliwiając lub co najmniej utrudniając dojazd do nieruchomości skarżącej prowadzącej przecież działalność gospodarczą. Taką też okoliczność potwierdza spór prowadzony przez skarżącą ze współwłaścicielami nieruchomości na których ustawiono ogrodzenie o prawo przejścia przez tą nieruchomość wynikającą ze służebności. Na marginesie jedynie wyjaśnić trzeba, że prefabrykaty te ustawione zostały po rozebraniu przez pracowników skarżącej panelowego ogrodzenie, które pierwotnie zostało postawione przez inwestora wzdłuż granicy działki skarżącej z działką inwestora. W takiej sytuacji w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przesunięcie ogrodzenie w głąb działki inwestora, czy też odsunięcie tego ogrodzenia od granicy nieruchomości będącej we władaniu skarżącej o 2 metry nie czyni zasadnym stanowiska, że ogrodzenie to przestało pełnić funkcję ogrodzenia, tym bardziej, że taki ruch inwestora ma w istocie na celu zamazanie rzeczywistości i ewentualne pozorne wykonanie postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 17 września 2018 r., którym nakazano właścicielom nieruchomości na której ustawiono ogrodzenie usunięcia wszystkich betonowych słupów. Dalej wskazać należy, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy odsunięcie ogrodzenia z całą pewnością nie może stanowić o tym, że ogrodzenie straciło swoją funkcję i przestało spełniać cel dla jakiego zostało ustawione, a organ winien ze względu na tę okoliczność umorzyć postępowanie, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Kończąc tę część uzasadnienia wyroku wskazać należy, że z całą pewności prefabrykaty ustawione przez inwestora stanowią ogrodzenie, mające na celu odgrodzenie się od nieruchomości będącej we władaniu skarżącej spółki. Dodatkowo wyjaśnić należy, że urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (w tym ogrodzenia) z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. W przypadku natomiast gdy to, co miało spełniać funkcję urządzenia budowlanego, staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany, w stosunku do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, powstają wątpliwości, czy jest to dalej urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., II OSK 544/16 (dostępny w CBOSA). Określony stan faktyczny może wskazywać na to, że określone urządzenie budowlane może być także samodzielnym obiektem budowlanym. Stosownie do art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi zaś, że przez budowlę - należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: (...). Nie przesądzając sprawy na tym etapie postępowania, wskazać należy, że ze względu na swoje gabaryty sporne ogrodzenie może także stanowić budowlę ze wszystkimi konsekwencjami płynącymi z Prawa budowlanego. Organy winny ponownie rozpoznając sprawę dokonać prawidłowej kwalifikacji ogrodzenia i wydać stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o Prawo budowlane. Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe ustalenia Sądu i ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w pkt I sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.