II SA/Ol 439/23

Dnia 17 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 18 listopada 2022 r., Prezydent O. (dalej jako: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), odmówił przyznania K. S. (dalej jako: "strona", "skarżący"), świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. S. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że powodem odmowy są niespełnione warunki wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prezydent powołał się na postanowienia art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615), dalej jako "u.ś.r.". Wskazał, że matka strony, zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 22 sierpnia 2022 r., została zaliczona na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Podczas wywiadu skarżący poinformował, że jest jedyną osobą, która jest w stanie zapewnić matce opiekę i nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia. W ocenie pracownika socjalnego, strona spełnia wszystkie przesłanki niezbędne do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Pomimo tego wyroku, postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych reguluje ustawa o świadczeniach rodzinnych. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że strona nie spełnia warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, organ odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od decyzji Prezydenta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), złożyła strona. Rozpatrując sprawę, Kolegium, pismem z dnia 25 stycznia 2023 r., zwróciło się do skarżącego z informacją, że w przedmiotowej sprawie nie występują – poza jedną – przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Z akt sprawy wynika bowiem, ze strona jest uprawniona do zasiłku stałego. Dopóki decyzja o przyznaniu tego zasiłku będzie pozostawała w obrocie prawnym, brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zatem pouczyć stronę o możliwości zwrócenia się do organu pierwszej instancji o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku stałego. Decyzją z 28 lutego 2023 r., organ pierwszej instancji uchylił decyzję z dnia 5 marca 2021 r. dotyczącą zasiłku stałego. Strona zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji z dnia 18 listopada 2022 r., decyzją z 5 kwietnia 2023 r., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało K. S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J.S. na okres od 1 marca 2023 r. na czas nieokreślony. Kolegium stwierdziło, ze w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jednocześnie nie wystąpiły pozostałe negatywne przesłanki z art. 17 ust. 5 u.ś.r. Wskazano, że powołany przez organ pierwszej instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. ma charakter zakresowy. Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym o odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Skutkiem orzeczenia jest więc stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego w tym przepisie wieku ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Wydana na takiej podstawie prawnej decyzja musi być uznana za wadliwą. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie zostały spełnione przesłanki umożliwiające stronie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało jednocześnie, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 24 ust. 2a u.ś.r., bowiem od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia nie upłynął okres przekraczający trzy miesiące. Wniosek został złożony 29 lipca 2022 r. zatem, świadczenie należałoby przyznać od pierwszego dnia tego miesiąca. Należy jednak zwrócić uwagę, że strona na mocy decyzji z 5 marca 2021 r. pobierała zasiłek stały od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2023 r. Okoliczność ta stanowiła negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Pismem z dnia 16 lutego 2023 r., skarżący złożył rezygnację z zasiłku stałego w związku z ubieganiem się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 28 lutego 2023 r. Prezydent O. uchylił decyzję ustalającą stronie prawo do zasiłku stałego, która zrzekła się prawa wniesienia odwołania od tej decyzji. Z uwagi na uchylenie prawa do zasiłku stałego wyeliminowana została ostatnia przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie należało zatem przyznać od dnia 1 marca 2023 r. na czas nieokreślony. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Kolegium z dnia 5 kwietnia 2023 r., zarzucając, że nie wzięto pod uwagę okresu od wyjścia matki ze szpitala, kiedy potrzebna była całodobowa opieka. Opiekę sprawuje samodzielnie. Decyzja o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 marca 2023 r. jest krzywdząca, a świadczenie przysługuje od 29 lipca 2022 r. Co do wypłaconego zasiłku stałego, organ winien odpowiednio zmienić decyzję, a strona dokona zwrotu wypłaconego świadczenia. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja organu drugiej instancji została podjęta w części z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżący ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Wcześniej skarżący posiadał prawo do zasiłku stałego, przyznanego decyzją z dnia 5 marca 2021 r., obowiązującą do 28 lutego 2023 r. Należy wskazać za Kolegium, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., zapadłego w sprawie sygn. akt K 38/13, we wskazanym w tym wyroku zakresie utracił domniemanie konstytucyjności. Innymi słowy, jak wskazało Kolegium: skutkiem orzeczenia TK jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Powyższy przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. – jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie – nie powinien mieć więc zastosowania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący pobierał od 5 marca 2021 r. do 28 lutego 2023 r. zasiłek stały. Ta okoliczność, w ocenie organu odwoławczego, przesądza, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane od 1 marca 2023 r. Sąd nie podziela tego stanowiska. W pierwszej kolejności należy wskazać, że już w dniu 28 października 2022 r. skarżący złożył oświadczenie, że pobiera zasiłek stały. Organ pierwszej instancji nie wziął tego w ogóle pod uwagę, wydając decyzję w sprawie, a organ odwoławczy zwrócił się do strony pismem z dnia 25 stycznia 2023 r. o możliwości zwrócenia się do organu pierwszej instancji o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku stałego. Wcześniej strona nie posiadała wiedzy o takiej możliwości i nie powinno jej to obciążać. Organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, powinien przeprowadzić pełne postępowanie i pouczyć stronę o możliwości rezygnacji z zasiłku stałego i wynikających stąd dla strony skutkach. Wskazać też należy na sens oświadczenia woli skarżącego. W dniu 31 października 2022 r. złożył on wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie mając świadomości, że pobieranie zasiłku stałego pozbawia go tego prawa. Wykładnia tego oświadczenia woli prowadzi do wniosku, że skarżący wniósł o przyznanie świadczenia od dnia, w którym to świadczenie się mu należało. Już w dacie złożenia wniosku, strona dokonała stosownego wyboru świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2128/21). W wyroku tym Sąd stwierdził, że nadrzędnym celem art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest uniemożliwienie kumulacji świadczeń, które przysługują uprawnionemu z powodu braku aktywności zawodowej spowodowanej koniecznością opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny. Osoba uprawniona do przyznania świadczeń ma prawo do wyboru najkorzystniejszego z nich. Samo złożenie wniosku o przyznanie innego świadczenia powinno być przez organ traktowane jako chęć skorzystania z prawa wyboru. Nie jest jednocześnie konieczne dla zagwarantowania wyboru – jak wskazał Sąd w powyższym wyroku – by uprawniony musiał zrezygnować z przyznanego wcześniej świadczenia przed wydaniem decyzji administracyjnej o przyznaniu mu świadczenia korzystniejszego. Wprowadzałoby to niepożądany stan niepewności dla strony, która musiałaby zrezygnować z otrzymywanego świadczenia zanim otrzyma zapewnienie o otrzymaniu świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a., organ administracji jest obowiązany w pierwszej kolejności sprawdzić, czy strona spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia korzystniejszego. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowi o wyborze przez stronę świadczenia, a zatem nie nakłada nawet na stronę obowiązku, by składała formalny, odrębny wniosek o uchylenie decyzji przyznającej inne, konkurencyjne świadczenie, co do którego wykluczona jest kumulacja. Samo wskazanie przez stronę na świadczenie, które chce otrzymywać zgodnie ze swoją wolą, oznacza zarazem rezygnację ze świadczenia dotychczas pobieranego. W przedmiotowej sprawie, pomimo, że organ pierwszej instancji posiadał wiedzę, że skarżący ma prawo do zasiłku stałego, nic z tą wiedzą nie uczynił i nie wskazał stronie możliwości rezygnacji z tego świadczenia. Zamiana zasiłku stałego na świadczenie pielęgnacyjne, na skutek postawy organu pierwszej instancji, czyni koniecznym rozliczenie obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno zostało już wypłacone, a właściwy organ winien tego dokonać przez wzajemną kompensację świadczeń (tak NSA w cytowanym wyżej wyroku z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2128/21). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji, uchylając zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W pozostałym zakresie decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa.