II SA/Ol 439/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Burmistrz [...], działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpił do Starosty [...] (dalej jako: "organ I instancji") o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 350 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr [...] obręb [...], części działek nr [...], [...], [...], [...], obręb [...], części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...]. Organ I instancji postanowieniem z 23 stycznia 2025 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu podał, że z analizy załącznika nr 2 do projektu decyzji oraz załącznika graficznego nr 1 do projektu decyzji wynika, że inwestycja ta jest planowana na terenie wskazanych działek, na gruntach rolnych RIVa, RIVb, RV, PsIV, PsV, PsVI oraz RVI, na terenie o łącznej powierzchni 308,4486 ha. Działki przeznaczone pod inwestycję leżą w terenie zwartego obszaru gruntów rolnych. Tereny sąsiednie to grunty rolne m.in. klasy III. Teren inwestycji tworzy z przyległymi terenami rolnymi rozległy, zwarty obszar użytkowany rolniczo, położony w otwartej przestrzeni rolniczej, otoczony na krańcach południowo-wschodnich kompleksami leśnymi. Na przedmiotowym obszarze grunty rolne chronionych klas III występują w sposób mozaikowy wraz z glebami klas słabszych. Planowana inwestycja polegająca na budowie instalacji fotowoltaicznej spowoduje nie tylko utratę charakteru rolnego przez teren inwestycji, ale także doprowadzi do zaburzenia w istniejącym systemie gruntów rolnych. Wskazano, że wydzielenie pod inwestycję ze zwartej przestrzeni produkcyjnej jedynie gruntów klas IV, V oraz VI prowadzi do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie organu pozytywne uzgodnienie projektu decyzji stanowiłoby przyzwolenie na faktyczną zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w inny niż formalny sposób oraz na obejście przepisów przewidujących ich ochronę. Wskazał, że w związku z tym, że teren inwestycji dotyczy gruntów rolnych klas RIVa, RIVb, RV, PsIV, PsVI, PsV i RVI oraz gruntów chronionych klasy III, na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagane jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgoda ta nie jest wymagana, jeżeli użytki rolne klas I-III położone są na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak dopiero plan ogólny sporządzony przez Gminę wskaże teren uzupełnienia zabudowy. Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła [...] sp. z o.o. w [...] (dalej jako: "strona", "skarżąca"). Zarzucono naruszenie: 1) art. 6, 7, 11, 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnego i dokładnego postępowania dowodowego w zakresie analizy treści zebranych dokumentów pod względem uznania jako instalację techniczną, co doprowadzić mogłoby do weryfikacji przyjętego przez organ stanowiska co do odmowy ustalenia warunków zabudowy; 2) art. 103 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3) art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędne zastosowanie i wskazanie, że planowana inwestycja spowoduje zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i zachodzi potrzeba uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego klasy III na cele nierolnicze, podczas gdy inwestycja nie obejmuje tych gruntów i nie będzie miała na nie wpływu; 4) art. 80 k.p.a. poprzez brak całościowego zebrania i oceny materiału dowodowego, co skutkowało powstaniem błędów w ustaleniach faktycznych polegających m.in. na przyjęciu, że inwestycja będzie wpływać na sąsiadujące grunty rolne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 16 maja 2025 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że wymienione we wniosku o uzgodnienie działki stanowią grunty rolne klas RIVa, RIVb, RV, PslV, PsVI, PsV i RVI, a zatem grunty rolne, które nie podlegają szczególnej ochronie na podstawie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednak działki te zlokalizowane są w ten sposób, że pomiędzy nimi umiejscowione są działki stanowiące grunty rolne klasy III. Są to działki o numerach: [...], obręb [...] oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...]. Takie usytuowanie przedmiotu inwestycji, nawet z pominięciem wymienionych działek, doprowadzi do rzeczywistej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy III zlokalizowanych na wskazanych działkach, oczywistym jest bowiem, że z uwagi na umiejscowienie pomiędzy poszczególnymi fragmentami instalacji fotowoltaicznej o mocy całkowitej do 350 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, nie będą one mogły być wykorzystywane do celów rolniczych, chociażby ze względu na utrudniony dostęp do tych działek. W ocenie Kolegium budowa instalacji fotowoltaicznej takich rozmiarów wyklucza możliwość rolniczego wykorzystywania terenów położonych pomiędzy poszczególnymi fragmentami tej instalacji. Należy zatem zgodzić się z organem I instancji co do tego, że planowana inwestycja spowoduje utratę rolnego charakteru przez teren inwestycji, gdyż wprowadzenie funkcji przemysłowej w zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną doprowadzi do jej dezorganizacji i do faktycznej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych zlokalizowanych na działkach pominiętych we wniosku, mimo braku formalnej zmiany ich przeznaczenia. Celem uzgodnienia jest ochrona gruntów rolnych i nie może ona ograniczać się do gruntów formalnie objętych wnioskiem, jeżeli w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do zmiany przeznaczenia również gruntów nieobjętych formalnie wnioskiem. W związku z tym, że w takiej sytuacji należy przyjąć, że oddziaływanie inwestycji rozciąga się na grunty rolne klasy III, zastosowanie znajduje przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z jego treścią, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. W aktualnym stanie prawnym zaś wyjątek z art. 7 ust. 2a ustawy z 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych będzie mógł zostać zastosowany dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą właściwego ministra). Ustawodawca nie wprowadził przy tym żadnych przepisów przejściowych dla przedmiotowej regulacji, co oznacza, że od wejścia w życie tego przepisu istnieje obowiązek stosowania go w nowym brzmieniu. Skargę na postanowienie Kolegium wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie postanowień zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki ewidencyjnej, a nie do jej części określonej przez inwestora we wniosku; b) art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p poprzez jego błędne zastosowanie i wskazanie, że planowana inwestycja spowoduje zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i zachodzi potrzeba uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego klasy III na cele nierolnicze, podczas gdy inwestycja nie obejmuje tych gruntów i nie będzie miała na nie wpływu c) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nierolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 77, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i niezebranie całego materiału dowodowego, dokonanie ustaleń faktycznych w sposób dowolny, a nie swobodny, bez wszechstronnej oceny całego zebranego materiału dowodowego i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach organ oparł swoje ustalenia oraz niewyjaśnienie, dlaczego inne dowody zostały pominięte, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. poprzez wydanie postanowienia w sprawie z naruszeniem właściwości rzeczowej organu, w sytuacji gdy Starosta [...] mógł wydać postanowienie jedynie w zakresie inwestycji określonej przez wniosek inwestora, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r., poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z 16 maja 2025 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 23 stycznia 2025 r. o odmowie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Stosownie do art. 64 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 53 ust. 5 uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W niniejszej sprawie Wójt wystąpił do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 350 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr [...] obręb [...], części działek nr [...], [...], [...], [...], obręb [...], części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...]. Organy orzekające odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającej wniosek inwestora. W ich ocenie wymienione działki stanowią grunty rolne klas RIVa, RIVb, RV, PslV, PsVI, PsV i RVI, a zatem grunty rolne, które nie podlegają szczególnej ochronie na podstawie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednak działki te zlokalizowane są w ten sposób, że pomiędzy nimi umiejscowione są działki stanowiące grunty rolne klasy III. Są to działki o numerach: [...], obręb [...] oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...]. Takie usytuowanie przedmiotu inwestycji, nawet z pominięciem wskazanych działek, doprowadzi do rzeczywistej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy III zlokalizowanych na tych działkach. Z uwagi na umiejscowienie pomiędzy poszczególnymi fragmentami instalacji fotowoltaicznej o mocy całkowitej do 350 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, nie będą one mogły być wykorzystywane do celów rolniczych, chociażby ze względu na utrudniony dostęp do tych działek. Dostrzec należy w pierwszej kolejności, że organ uzgadniający może tylko w granicach swej właściwości i kompetencji oceniać dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do jej istoty. W niniejszej sprawie rolą organów uzgadniających było tylko rozstrzygnięcie czy objęte wnioskiem grunty rolne, wydzielone w projekcie decyzji liniami rozgraniczającymi, obejmującymi konkretny obszar, wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Ocena ta powinna się sprowadzać tylko do wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która wyczerpująco określa kiedy zgoda jest wymagana, a kiedy nie. W wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1867/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora, tj. treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Organ uzgadniający zajmuje stanowisko jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. Organ uzgadniający nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Stosownie bowiem do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. NSA podkreślił, że okoliczność dotycząca dopuszczalności objęcia wnioskiem inwestora części terenu inwestycji – może być przedmiotem analizy tylko organu prowadzącego postępowanie główne. Wskazać należy, że stanowisko zajęte w tym względzie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może podlegać ocenie ewentualnie w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji i skargi na decyzję. Procedowanie organów uzgadniających w niniejszej sprawie nie było poprawne, bowiem organy te przekroczyły własne kompetencje orzecznicze i wkroczyły w zakres ocen przynależnych wyłącznie organowi administracji prowadzącemu postępowanie główne. Zarówno bowiem Starosta jak i Kolegium, uczyniły przedmiotem własnych analiz okoliczność dotyczącą dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla działek nie objętych wnioskiem inwestora a co za tym idzie, których nie dotyczyło uzgodnienie. Organy dokonały zatem oceny wykraczającej poza wniosek. Kompetencje zaś organu uzgadniającego ograniczone są przepisami określającymi zakres kognicji tego organu w danym postępowaniu wpadkowym i brak jest podstaw do tego, aby rozciągać te kompetencje na sferę zastrzeżoną dla organu wydającego decyzję co do istoty sprawy. Nie jest bowiem rzeczą organu współdziałającego wyręczenie innego organu administracji publicznej w zakresie rozstrzygania spraw mu powierzonych. Inaczej mówiąc, organ uzgadniający nie może zastępować organu wydającego decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Na gruncie zaś ocenianego przypadku, zadaniem organów współdziałających (uzgadniających) była ocena otrzymanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, jedynie pod kątem przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie, oceną tą winny zostać objęte kwestie dotyczące tego, czy spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy brak wymogu uzyskania przez inwestora zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Chodzi tu o przesłanki określone przepisem art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2024 r., poz. 82). Wystąpienie zaś tych przesłanek winno zostać zbadane jedynie w aspekcie stanu rzeczy wynikającego z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w ocenianej sprawie jak już wskazano, organy uzgadniające wykroczyły poza ten aspekt sprawy i podjęły merytoryczne rozważania odnoszące się do – niejednolicie postrzeganego w orzecznictwie sądowym zagadnienia – dotyczącego dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części terenu inwestycji. To zaś zagadnienie, nie odnosi się do zakresu dopuszczalnych rozważań, gdyż nie jest związane z kwestią ochrony gruntów rolnych, dokonywaną przez pryzmat przepisów materialnoprawnych regulujących ten aspekt procesu inwestycyjnego. Poruszona przez orzekające organy uzgodnieniowe kwestia – mogłaby być ewentualnie przedmiotem stosownych analiz – ale organu prowadzącego postępowanie główne, tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (vide: wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 1867/20, dostępny w CBOSA). Organ uzgadniający otrzymał konkretny projekt decyzji, z którego wynika, że warunki zabudowy dotyczą ściśle określonego terenu i tylko w odniesieniu do tego terenu ma obowiązek zbadać, czy jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ przekroczył jednak swoje kompetencje w zakresie przedmiotowego uzgodnienia. Ponadto organy w żaden sposób nie wykazały, że wskazane przez niego grunty rolne nie będą mogły być wykorzystywane rolniczo. Organ nie przeprowadził w tym kontekście żadnego postępowania, ani nawet nie uzyskał żadnych wyjaśnień w tym zakresie. Tym samym jego stanowisko ma charakter dowolny i arbitralny. Mając na uwadze powyższe naruszenia prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł w pkt II, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.