II SA/Ol 44/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 18 listopada 2024 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), w wyniku rozpatrzenia zażalenia J. B. (dalej jako: "skarżąca", "inwestor") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nidzicy (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") z 18 września 2024 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych wykonanych przez skarżącą przy rozbudowie istniejących budynków produkcyjnych o część obiektu budowlanego o konstrukcji murowanej, o wymiarach 8,4 m x 6,6 m, wraz z ich przebudową na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że PINB wszczął z urzędu postępowanie 17 września 2024 r. wobec stwierdzenia, że skarżąca, będąca właścicielem i inwestorem, rozbudowała i przebudowała istniejące budynki produkcyjne na przełomie 2015 r. - 2016 r., bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalono, że rozbudowa polegała na wykonaniu łącznika pomiędzy dwoma budynkami produkcyjnymi o konstrukcji murowanej o wymiarach 8,4 m x 6,6 m i wys. 4,4 m z dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej. Jego przeznaczenie to składowanie podręcznych materiałów. Powierzchnia zabudowy rozbudowy wynosi 55,44 m2, natomiast jej kubatura wynosi 216,22 m3. Na dzień przeprowadzenia czynności kontrolnych stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja została zakończona. Przebudowa polegała zaś na wykonaniu otworów o wymiarach 3 m x 2,9 m w budynku większym i 3 m x 3 m w budynku mniejszym, która również na dzień oględzin została zakończona. WINB wyjaśnił, że zrealizowane roboty nie spełniają kryterium przebudowy, zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725; dalej jako: "u.p.b."), w związku ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu. W analizowanym przypadku bezspornie mamy do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na rozbudowie. Rozbudowa ma charakter parterowej konstrukcji murowanej o wymiarach 8,4 m x 6,6 m z dachem jednospadowym (konstrukcji drewnianej). W wyniku zrealizowanych robót budowlanych powstał jeden obiekt o charakterze produkcyjnym. Obiekt ten nie wpisuje się w definicję budynku gospodarczego. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. i pouczył skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Podniósł, że organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania takiego postanowienia w każdym przypadku, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego samowolnie. Wdrożenie procedury legalizacyjnej zależy od woli inwestora. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny sprawy jest jasny i nie budzi wątpliwości. Organ I instancji w sposób prawidłowy ocenił całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego. W dniu 22 sierpnia 2024 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej rozbudowy oraz wykonał zdjęcia. Ustalono także, że obiekt w aktualnym kształcie powstał w latach 2015/2016, co jest wystarczające dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania (realizacja przedmiotowych robót budowlanych wymagała stosownej zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej zarówno w roku 2015/2016, jak wymaga obecnie). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach, zarzucając naruszenie: 1. art. 48 ust. 3 w zw. z art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f ust. 1-2 u.p.b. poprzez niewskazanie w treści zaskarżonego postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej, którą winien uiścić inwestor celem dokonania legalizacji; 2. art. 124 § 2, art. 125 § 3, art. 107 § 3 w zw. art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") poprzez nieodniesienie się do argumentacji zażalenia, przez to niewyjaśnienie przesłanek, jakimi organ odwoławczy kierował się przy załatwieniu sprawy, co spowodowało sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób lakoniczny oraz pozbawiony szerszego uzasadnienia prawnego w stosunku do podniesionej argumentacji w zażaleniu na postanowienie organu I instancji; 3. art. 8 § 1 w zw. z art. 11 i art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz zasady przekonywania, polegające na niewyjaśnieniu stronie przyczyn nieuwzględnienia argumentów strony dotyczących błędnego skalkulowania opłaty legalizacyjnej przez organ pierwszej instancji i nierozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości na korzyść strony; 4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, dowolną i niewszechstronną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zmierzających do ustalenia faktycznych możliwości technicznych i użytkowych spornego budynku, które uprawniałyby organ odwoławczy do zaszeregowanie analizowanego obiektu do kategorii XVIII - obiekty przemysłowe, w sytuacji gdy potencjał jego wykorzystania wskazuje, że przedmiotowy obiekt należy do III kategorii - inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie; 5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieustalenie ostatecznej daty powstania przedmiotowego budynku, co w dalszym ciągu uniemożliwia dokonanie adekwatnej i przesądzającej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie ocenę, czy jej realizacja stanowczo wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że najistotniejszym uchybieniem organu odwoławczego było rażące naruszenie art. 48 ust. 3 u.p.b., polegające na niewskazaniu w treści wydanego postanowienia prawidłowej wysokości opłaty legalizacyjnej. Zdaniem skarżącej organ I instancji dokonał błędnej kalkulacji opłaty legalizacyjnej wynikającej z nieprawidłowej kategoryzacji budynku, a organ odwoławczy zaniechał ponownego, wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. Według skarżącej sporny obiekt budowlany, stanowiący łącznik między halami, nie może być uznany za halę produkcyjną. Jego zasadniczym celem jest zapewnienie komunikacji między dwoma budynkami, a nie samodzielne prowadzenie działalności gospodarczej. Tego rodzaju obiekt, pełniąc funkcję pomocniczą i uzupełniającą, nie realizuje żadnych operacji produkcyjnych ani magazynowych. Jego sposób użytkowania ogranicza się wyłącznie do umożliwienia transportu ludzi, narzędzi lub materiałów pomiędzy głównymi obiektami produkcyjnymi. Skarżąca podniosła, że produkcja wyrobów ze stali nierdzewnej, którą się zajmuje, wymaga znacznych powierzchni roboczych ze względu na specyfikę procesów technologicznych. Stal nierdzewna podlega procesom cięcia, spawania, szlifowania oraz polerowania, które wymagają zastosowania dużych maszyn, specjalistycznego sprzętu. Przestronne hale produkcyjne są niezbędne do przemieszczania dużych elementów, zapewnienia bezpiecznych warunków pracy i wydajnej organizacji procesów. Niewielkie pomieszczenia, takie jak łączniki między halami, są natomiast całkowicie nieprzystosowane do realizacji tego rodzaju zadań. Zdaniem skarżącej pomocniczy charakter spornego obiektu oraz brak samodzielnej funkcji gospodarczej uzasadnia nadanie mu samodzielnej kwalifikacji prawnej. Jego rozmiar, skala, potencjał wykorzystania w ramach działalności gospodarczej predestynują go do zakwalifikowania do kategorii III, czyli innych niewielkich budynków, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże. Kategoria ta zawiera otwarte wyliczenie, co uzasadnia kwalifikowanie innych budynków o cechach wspólnych do tej kategorii. Skarżąca przytoczyła definicję budynku gospodarczego z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) i stwierdziła, że pojęcie "budynku gospodarczego" ma szersze znaczenie niż w tej definicji. Nie jest konieczne powiązanie budynku gospodarczego z budynkiem mieszkalnym. Budynki pełniące również funkcje pokrewne z wykorzystaniem "gospodarczym" mogą być zaliczone do kategorii III, jeżeli charakteryzują się niewielkimi rozmiarami. Według skarżącej organy orzekające zaniechały ustalenia pełnej charakterystyki obiektu – z ilu przegród się składa, brak danych o instalacjach, fundamentach, o użyteczności obiektu, jego potencjale, co zdaniem skarżącej prowadzi do błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz błędnego wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Skarżąca zarzuciła również brak ustalenia precyzyjnej daty realizacji nielegalnych prac budowlanych. Przyznała, że przedział czasowy został wskazany przez nią, jednak w latach 2015 i 2016 prawo budowlane ulegało istotnym zmianom, a ona nie ma wiedzy czy obowiązywały korzystniejsze przepisy prawa, czy roboty wymagały pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że w wyniku zrealizowanych robót budowlanych powstał jeden obiekt o charakterze produkcyjnym. Obiekt ten nie wpisuje się w definicję budynku gospodarczego. Obiekt jako całość tworzy budynek produkcyjny. Ostateczna kwota opłaty legalizacyjnej zostanie nałożona postanowieniem na późniejszym etapie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym unormowaniem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu budowy zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, z poszanowaniem zasad unormowanych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i został rozważony w całokształcie. Poczynionym przez organy orzekające ustaleniom faktycznym nie można przypisać dowolności, gdyż mają oparcie w dowodach przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto ich ocena jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organy orzekające dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 126 k.p.a.). Organy orzekające, zgodnie z tym unormowaniem, wyjaśniły jakie okoliczności faktyczne i prawne przemawiały za wstrzymaniem budowy spornego budynku, co umożliwiało poznanie motywów i weryfikację zajętego stanowiska. Zasadą w Prawie budowlanym jest, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 określają na zasadzie wyjątku zamierzenia budowlane, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dlatego przepisy te należy interpretować ściśle. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie zgadza się z oceną organów nadzoru budowlanego, że wykonane samowolnie roboty budowlane polegały na rozbudowie budynku produkcyjnego. Skarżąca nie ma jednak racji. Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, dlaczego należy wykonane roboty budowlane kwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego. Sama skarżąca nazywa wybudowaną część obiektu "łącznikiem między halami". Przyznaje, że hale są wykorzystywane do produkcji wyrobów ze stali nierdzewnej. Zdjęcia i rysunki z oględzin potwierdzają, że dobudowana część obiektu budowlanego scaliła dwa odrębne niegdyś budynki w jeden obiekt budowlany, stanowiąc obecnie jedną przestrzeń produkcyjną. Dobudowana część nie ma przegród, pozwala na swobodne przejście w ramach przestrzeni produkcyjnej i wykorzystywana jest do składowania elementów i urządzeń produkcyjnych. Wyjaśnienia skarżącej wskazują jednoznacznie, że dzięki dobudowanej części poprawie uległa organizacja i warunki produkcji. W związku z tym nie ma znaczenia, że w dobudowanej części nie odbywają się zasadnicze procesy produkcyjne. Warunki produkcji wymagają także innych przestrzeni organizacyjnych umożliwiających prowadzenie produkcji. Wbrew oświadczeniom skarżącej, nie można dobudowy tej traktować jako odrębnego budynku i kwalifikować go do kategorii III. Niewątpliwie samowolnie wykonany łącznik jest technicznie i funkcjonalnie powiązany z budynkami produkcyjnymi należącym do kategorii VIII i należy go tak samo kwalifikować. Podkreślić trzeba, że łącznik ten nie pełni samodzielnej funkcji, odrębnej od budynków, których stał się integralną częścią. Dobudowa łącznika bezsprzecznie zwiększyła powierzchnię i przestrzeń budynków produkcyjnych w celu poprawy warunków pracy przy produkcji, nie można więc przypisać jej innej funkcji niż produkcyjna. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej omawiane roboty budowlane wykonała bez pozwolenia na budowę na przełomie 2015/2016 r. Organ I instancji dodatkowo załączył zdjęcia lotnicze według stanu z czerwca 2014 i maja 2017 r., które potwierdzają oświadczenie skarżącej. Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił skarżącej, że w podanym czasokresie, jak i obecnie, rozbudowa budynku produkcyjnego wymagała pozwolenia na budowę. Wynika to z ogólnej zasady unormowanej w art. 28 u.p.b. i braku wyłączenia w art. 29 u.p.b. przedmiotowych robót z rygoru uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 3 u.p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Przepis ten obligował organ I instancji do pouczenia inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, co też organ I instancji uczynił. Organ odwoławczy nie musiał ponawiać tych treści, gdyż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. treść postanowienia wydanego w drugiej instancji sprowadza się do stwierdzenia o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia WINB wyraził natomiast jednoznaczne stanowisko, że działanie PINB w kwestionowanym zakresie było prawidłowe. Sąd ocenę tę podziela. Wyjaśnić należy, że postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera tylko postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej, określa ramy tego postępowania. Na tym etapie organ orzekający ma obowiązek zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej, w jakim zakresie i pouczyć inwestora o możliwości legalizacji. Dopiero po złożeniu wniosku przez inwestora o legalizację, który może zostać złożony w ściśle określonym terminie (art. 48a u.p.b.), organ nadzoru budowlanego, ma obowiązek wezwać inwestora do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych i je ocenić (art. 48 b u.p.b.). Po złożeniu przez inwestora wniosku o legalizację samowoli budowlanej i spełnieniu warunków określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b., tj. stwierdzeniu, że jest możliwe doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a u.p.b.). W tym postanowieniu organ określa wiążąco wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie to stronie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 2b u.p.b.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że wskazane w postanowieniu o wstrzymaniu budowy zasady obliczania opłaty legalizacyjnej mają charakter informacyjny. Informacja ta nie przesądza o wysokości opłaty legalizacyjnej (por. wyroki NSA z 26 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2735/21; z 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 695/22, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że nawet nieprawidłowe określenie na tym etapie wysokości opłaty legalizacyjnej nie może czynić bezskutecznym postanowienia o wstrzymaniu budowy. Podkreślić należy, że kwota opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 d w zw. z art. 59 f u.p.b. zostanie ustalona w odrębnym postępowaniu i zakończy się wydaniem postanowienia, na które służy zażalenie, stosownie do art. 59 g ust. 1 u.p.b., o ile zostanie złożony wniosek o legalizację. Z podanych przyczyn skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.