II SA/Ol 440/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 6 listopada 2007 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, nałożono na J.B. karę pieniężną w wysokości 3.591 zł, za zajęcie pasa drogowego ulicy W. w O., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie tablicy reklamowej o treści "[...]’" w okresie od dnia 22 maja 2006 r. do dnia 12 września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 8 stycznia 2008 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Stwierdziło w uzasadnieniu, że strona zajęła przedmiotowy pas drogowy o powierzchni 1,75 m² bez zezwolenia. Wynika to z protokołów kontroli pasa drogowego wraz ze szkicami i dokumentacją fotograficzną, sporządzonych w dniach: 22 maja 2006 r., 1, 5, 21, 26 czerwca 2006 r., 26 lipca 2006 r., 1, 10, 18, 29 sierpnia 2006 r. oraz z protokołu oględzin z dnia 11 września 2006 r. wraz ze szkicem sytuacyjnym. Następnie, decyzją z dnia 11 kwietnia 2008 r., wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), organ odwoławczy uwzględniając w całości skargę J.B., uchylił własną decyzję z dnia 8 stycznia 2008 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia 6 listopada 2007 r. Kolegium przyznało, że sposób usytuowania linii ogrodzenia w stosunku do granicy pasa drogowego budzi wątpliwości co do prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji w powyższym zakresie. Zgromadzony materiał dowodowy nie zawiera bowiem oznaczenia przebiegu linii ogrodzenia. Organ odwoławczy wskazał również na konieczność wyjaśnienia, czy reklama umieszczona była nad pasem drogowym. Decyzją z dnia 11 listopada 2008 r., organ pierwszej instancji ponownie nałożył na J.B. karę pieniężną w wysokości 3.591 zł, za zajęcie pasa drogowego ulicy W. w O. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie tablicy reklamowej w okresie od dnia 22 maja 2006 r. do dnia 12 września 2006 r. W uzasadnieniu podano, że w umieszczenie reklamy udokumentowano protokołami z kontroli i z oględzin. Z uwagi na wysokość zamocowania reklamy nie zmierzono jej, jednakże strona oświadczyła w dniu 18 września 2006 r., że reklama posiadała formę przestrzenną kasetonu i prawdopodobnie miała wymiary 0,85 m x 0,60 m x 0,25 m. W pasie drogowym była umieszczona skośnie i jedynie część tej reklamy o długości 30 - 40 cm zajmowała pas drogowy. Reklamę zdemontowano dnia 12 września 2006 r. Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że linia ogrodzenia, którego zachowała się jedynie część na wysokości reklamy, nie pokrywała się z linią graniczną pasa drogowego. Z uwagi na brak reklamy i jej nośnika nie było możliwe ustalenie jej lokalizacji. Uwzględniając powyższe oraz wcześniejsze ustalenia faktyczne, na podstawie art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm.), wymierzono karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Odnosząc się do argumentacji strony stwierdzono, że zewnętrzna krawędź tablicy reklamowej, do której była przymocowana przedmiotowa reklama, znajdowała się na granicy ogrodzenia, będącej jednocześnie granicą pasa drogowego. Zatem reklama znajdowała się w całości w pasie drogowym. W złożonym odwołaniu J.B. zarzucił, że nie wykonano pomiarów, które jednoznacznie wskazałyby na naruszenie pasa drogowego. Stwierdził też, że reklama w całości znajdowała się na terenie będącym jego własnością. Zakwestionował, jakoby tablica, na której była zamocowana sporna reklama, graniczyła z pasem drogowym. Podniósł, że skoro teren, na którym była posadowiona ta tablica został zniwelowany przez nowego właściciela, to nie jest już możliwe bezsporne ustalenie stanu faktycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O, decyzją z dnia 10 lutego 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy bezspornie wynika, że odwołujący zajął pas drogowy o powierzchni 1,75 m². Granica pasa drogowego i zewnętrzna linia ogrodzenia przebiegają bowiem w odległości 5,35 m od krawędzi jezdni. Skoro odwołujący się umieścił reklamę poza ogrodzeniem, to znajdowała się ona w pasie drogowym. Za niewiarygodne uznano twierdzenie, że reklama znajdowała się w całości na działce odwołującego się, zaś okoliczność, że była ona umieszczona na tablicy usytuowanej pod skosem uznano za bez znaczenia w sprawie. W złożonej skardze J.B. podniósł, że organ odwoławczy pominął jego argumenty podniesione w odwołaniu. Nie ustalono zatem, czy rzeczywiście przedmiotowa reklama zajmowała pas drogowy. Zdaniem skarżącego, odległość od jezdni do krawędzi podmurówki ogrodzenia, o szerokości 40 cm, w osi której zamocowano ogrodzenie, nie stanowi dowodu, że sporna reklama usytuowana była w pasie drogowym. Wywiódł, że nie ustalono również, jaka powierzchnia tej reklamy usytuowana była w pasie drogowym. Natomiast ta okoliczność ma istotne znaczenie dla ustalenia wysokości kary. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja, którą nałożono na skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ulicy W. przez umieszczenie tam reklamy bez stosownego zezwolenia. Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (ust. 2 pkt 3). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (ust. 3 i ust. 11 art. 40). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (ust. 6). Stosownie zaś do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za określony sposób zajęcia pasa drogowego. Wobec powyższego, w celu nałożenia kary pieniężnej na podmiot, który zajął bez zezwolenia pas drogowy umieszczając w nim reklamę, niezbędne jest wykazanie, że zajęcie takie rzeczywiście nastąpiło a ponadto określenie powierzchni reklamy zajmującej pas drogowy i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Nie jest kwestionowane, że od dnia 22 maja 2006 r. do dnia 12 września 2006 r. skarżący na własnej nieruchomości posadowił tablicę reklamową, do której zamocował dwustronny kaseton reklamowy o treści: "[...]" i "[...]". Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala natomiast na ustalenie czy kaseton zajmował pas drogowy, a jeżeli tak, to czy pas drogowy zajmował cały kaseton czy też jego część. Nie ustalono również rozmiarów kasetonu reklamowego. Znajdujące się w aktach sprawy szkice sytuacyjne sporządzone w dniach: 22 maja 2006 r. i 11 września 2006 r. nie pozwalają na ustalenie stanu faktycznego. Skoro bowiem nie zmierzono tablicy, do której zamocowano kaseton reklamowy, to nie wiadomo czy rzeczywiście miała ona wymiary wynikające z tych szkiców i graniczyła z pasem drogowym. Zauważyć również należy, że na szkicach tych tablica jest usytuowana prostopadle a nie skośnie do pasa drogowego, co konsekwentnie w postępowaniu administracyjnym podnosił skarżący i nie zostało zakwestionowane przez organy administracji. Powyższe wyklucza możliwość przyjęcia tylko na podstawie tych szkiców, że rzeczywiście krawędź tablicy-nośnika reklamy graniczyła z pasem drogowym. Znajdujące się w aktach administracyjnych fotografie również nie stanowią dowodu wskazującego, jakie było dokładne usytuowanie tablicy reklamowej i tym samym spornej reklamy. Organy administracji uznały za bez znaczenia fakt, że tablica była usytuowana skośnie, bo jej krawędź graniczyła z linią pasa drogowego, zatem – zdaniem organów administracji - reklama w całości umieszczona była w pasie drogowym. Takie ustalenia nie wynikają jednak z materiału dowodowego. Pominięto przy tym twierdzenia skarżącego, że z uwagi na ukośne usytuowanie tablicy-nośnika tylko część kasetonu reklamowego mogła ewentualnie zajmować pas drogowy. Ponadto, z załączonego do protokołu oględzin z dnia 21 października 2008 r. szkicu sytuacyjnego wynika, że linia ogrodzenia posesji skarżącego nie pokrywała się z linią pasa drogowego, a różnica wynosiła 5 cm. Natomiast w zaskarżonej decyzji przyjęto, że granica ogrodzenia jest jednocześnie granicą pasa drogowego. Powyższe jest więc sprzeczne z ustaleniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji w dniu 21 października 2008 r. Należy również zauważyć, że nie wiadomo, czy przyjęte przez organy administracji wymiary przedmiotowego kasetonu odpowiadają rzeczywistym jego parametrom. Skarżący w dniu 18 września 2006 r. oświadczył jedynie, że prawdopodobnie tylko wymiary tego kasetonu wynosiły 85 cm x 60 cm x 25 cm. Organ administracji nie zweryfikował jednak tych twierdzeń. Wprawdzie organ pierwszej instancji wielokrotnie kontrolował pas drogowy ulicy W., także w toku postępowania administracyjnego, jednak przedmiotowa reklama nie została zmierzona (por. protokół z kontroli pasa drogowego z dnia 22 maja 2006 r. i protokół z oględzin z dnia 11 września 2006 r.). Natomiast powierzchnia reklamy ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie można wyłącznie na podstawie przybliżonych wymiarów reklamy nakładać na stronę kary, której wysokość – zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy o drogach publicznych – bezpośrednio zależy od powierzchni reklamy. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zebrano wyczerpująco materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe byłoby wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe, z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego ustali stan faktyczny i rozstrzygnie sprawę co do istoty lub w inny sposób zakończy postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.