II SA/Ol 441/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wykonania studni fundamentowych - oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" znak: "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie wykonywanych studni fundamentowych pod podwaliną żelbetową w rzędzie nr "[...]" budynku pawilonu handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanych na działkach Nr "[...]" i "[...]" przy ul. L. w S. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ została wyjaśniona sprawa prawidłowości wykonania wspólnych studni fundamentowych na granicy działek "[...]" i "[...]". Właścicielami działki nr "[...]" są U. i L. R., natomiast właścicielem działki Nr "[...]" jest J. H. W dniu 17 lutego 2006r. L. R. dostarczył opinię techniczną z 15 lutego 2006r. dotyczącą wykonanych studni fundamentowych, z której wynika, ze aktualny stan fundamentów w rzędzie 3-cim nie stwarza żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa wznoszonego obiektu. Opinię wykonał rzeczoznawca w zakresie geotechniki i fundamentowania, który posiada certyfikat Polskiego Komitetu Geotechniki. Od decyzji tej odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył J. H. Uzasadniając złożone odwołanie J. H. wskazał, iż organ I instancji rażąco naruszył prawo materialne, jak i procesowe, gdyż nie mając i nie dokonując w postępowaniu jakichkolwiek ustaleń dotyczących frontowej studni fundamentowej, bezpodstawnie uznał ją za prawidłowo wykonaną, a co za tym idzie zdolną do prawidłowego przenoszenia obciążenia opieranego na niej budynku inwestora R. Zaznaczył, iż przywołana opinia złożona przez L. R. z 15 lutego 2006r. – na podstawie, której organ I instancji umorzył postępowanie, tj. opinia techniczna dotycząca geodezyjnego posadowienia studni fundamentowych w rzędzie 3, została złożona bezprawnie po terminie, a więc z rażącym naruszeniem norm procesowych. Ponadto opinia ta, nie pozwala na dokonanie oceny jakości wykonania spornych studni fundamentowych. Uznanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że opinia potwierdza fakt prawidłowego wykonania studni fundamentowych jest nieprawdziwe i obraża normy prawa administracyjnego. Opinia ta konstytuuje dokumentacyjnie obraz miejsca wykonania studni fundamentowych. Opinia odpowiada zatem na pytanie gdzie i w jakiej liczbie, a nie jak zostały wykonane studnie fundamentowe przez L. R. W wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania organ nie uwzględnia faktu istnienia, bardzo istotnych dla materiału dowodowego, rozbieżności treści wpisów w dzienniku budowy L. R. oraz zeznań kierowników jego budowy. Organ I instancji nie uwzględnił także, jakości oceny oględzin i zaleceń architekta wynikających z uprawnień do nadzoru autorskiego nad prowadzonymi pracami budowlanymi, czym bezpodstawnie odrzucił prawo do nadzoru autorskiego oraz nie wskazał na podstawie jakich dowodów odrzuca ocenę autora projektu w zakresie prawidłowości i zgodności prowadzonych prac budowlanych z projektem. Odwołujący się podniósł, iż organ I instancji pominął w ocenie bezpieczeństwa powszechnego fakt, potwierdzony przeprowadzonymi osobiście przez PINB oględzinami, że graniczna, wschodnia ściana szczytowa, została przesunięta o około 25, w efekcie czego mogło dojść do zagrożenia stabilności budynku wskutek posadowienia budynku nie w osi studni, a jedynie na ich krawędziach. Organ swoimi działaniami tworzy stan prawny, w którym złożony i zatwierdzony aneks do podstawowego projektu, zostaje uznany z nieistniejący lub nieprawidłowy. Konstytuuje to sytuację, w której nie można jednoznacznie rozstrzygnąć, który projekt (stary czy nowy wniesiony aneksem) jest aktualnie obowiązujący, zgodny z prawem, a co najważniejsze respektowania którego strzeże PINB. Decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego w uzasadnieniu decyzji argumentował, iż postępowanie winno zostać umorzone jednakże z innych względów niż podał organ l instancji oraz skarżący w odwołaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 30 listopada 2004r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego na działkach nr "[...]" i "[...]" przy ul. L. w S. Działając po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 maja 2005r. sygn. akt II SA/Ol 185/05 uchylającym decyzje organów obu instancji w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym w trybie art. 50 ust 1 pkt 2 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst z 2003r. Dz. U. Nr 207 póz. 2016 ze zm.) nakazał U. i L. R.: wstrzymać prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na terenie działek Nr "[...]" i "[...]" przy ul. L. w S. oraz przedstawić ocenę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane wykonanych studni Nr 3, 4 i 5 na granicy działek "[...]" i "[...]" przy ul. L. w S. dotyczącą zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Decyzją z dnia "[...]" organ l instancji w trybie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych studni fundamentowych pod podwaliną żelbetową w rzędzie nr 3 budynku pawilonu handlowo - usługowo - mieszkalnego zlokalizowanych na działkach nr "[...]" i "[...]" przy ul. L. w S., ponieważ aktualny stan fundamentów w rzędzie 3-cim nie stwarza żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa wznoszonego obiektu. Rząd trzeci znajduje się na granicy dziatek "[...]" i "[...]". Organ II instancji argumentował dalej, że zgodnie z art. 50 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w przypadkach innych niż uregulowane w przepisach art. 48 oraz 49b ust 1 właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wstrzymać (w drodze postanowienia) prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych właściwy organ nadzoru budowlanego, zobowiązany jest podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Postanowieniem tym może również nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych bądź też odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo 51 ust 1 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 51 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ podejmuje jedną z decyzji wskazanych w treści tego przepisu. Okres dwóch miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Bezskuteczny upływ tego terminu (tzn. nie wydanie odpowiedniej decyzji) oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust 1 Prawa budowlanego (wyrok NSA IV SA 1031/97 LEX nr 47293). Postanowienie o wstrzymanie robót budowlanych Państwo R. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru pokwitowali w dniu 11 października 2005r. termin do wydania decyzji przez organ l instancji minął w dniu 11 grudnia 2005r. Wobec nie wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązków w celu doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych w terminie określonym przepisem prawa materialnego postępowanie w przedmiotowej sprawie należało umorzyć. Na marginesie organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność uzupełnienia przedłożonej opinii technicznej o stwierdzenie czy aktualny stan fundamentów w rzędzie trzecim nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa obiektu stanowiącego własność Pana J. H. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. H. wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości wobec niezgodności decyzji z prawem. Wskazanie, w celach poprawy działania organów administracji państwowej, norm i zasad prawnych, oraz działań mogących pomóc WINB (i PINB) w prawidłowej ocenie stanu faktycznego, a także rozwiązania jakie winien był wypracować w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W ocenie skarżącego bezprzedmiotowość dalszego postępowania w sprawie o zagrożenie bezpieczeństwa katastrofą budowlaną poprzez wykonanie i prowadzenie prac budowlanych niezgodnie z projektem i zasadami bezpieczeństwa organ II instancji oparł o fakt uchybienia obowiązkom przez organ I instancji. Reasumując z powodu niedbalstwa Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można dalej prowadzić postępowania, bo organ ten uchybił terminowi do wydania decyzji. Skarżący wskazał, iż postępowanie administracyjne nie wykazało, czy stan zagrożenia życia i zdrowia może nadal istnieć, gdyż postępowanie to nie doprowadziło do ustalenia, czy podwaliny zostały wykonane prawidłowo, gdyż przedłożona przez stronę opinia techniczna nie rozstrzyga tej kwestii. Nie można więc – w ocenie skarżącego – przyjąć, iż w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, gdyż postępowanie nie wykluczyło zagrożenia życia i zdrowia. Jeżeli istnieje wątpliwość, co do prawidłowości wykonania budowli, należy uznać budowlę za zagrażającą bezpieczeństwu i nakazać jej rozbiórkę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie zasad współżycia społecznego, poprzez lekceważący stosunek organu państwowego do spraw powierzonych mu do rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, podnosząc dodatkowo, że w uzupełnieniu opinii technicznej z dnia 15 lutego 2006r. wskazano, iż stan wykonanych fundamentów nie stwarza żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa wznoszonego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W niniejszej sprawie Sąd takiego naruszenia nie stwierdził dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 -4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tejże ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Stosownie zaś do treści art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wykładnia przywołanych przepisów wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, iż postanowienie wydane w oparciu o art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter czasowy. Wynika to wprost z art. 50 ust. 4 ustawy zgodnie z którym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Po upływie wskazanego terminu inwestor może, o ile nie wydano decyzji określonych w art. 50a pkt 2 i 51 ust. 1, bez konieczności uzyskania jakiegokolwiek orzeczenia organu administracji podjąć przerwane roboty budowlane. Przyjąć jednocześnie należy, iż "możliwość wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, ograniczona jest terminem dwóch miesięcy od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust.1 ustawy. Naruszenie tego terminu powoduje nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (Zdzisław Kostka, Prawo budowlane Komentarz str. 148). Takie stanowisko zostało zaprezentowane także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 28 maja 1998r. SA/Bk 1194/97, niepubl., z 29 czerwca 1999r. IV SA 1031/97 LEX 47293, z 8 października 1998r. IV SA 1754/96 Lex 43771). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko. Jak wynika z akt administracyjnych, postanowienie z dnia "[...]"września 2005r. w sprawie wstrzymania robót budowlanych zostało doręczone inwestorom 11 października 2005r. Stosownie do art. 57 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Oznacza to, iż termin do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy upłynął 12 grudnia 2005r. (dzień 11 grudnia 2005r. był dniem ustawowo wolnym od pracy). Skoro organ I instancji w powyższym terminie nie podjął decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nie mógł już wydać jednej z decyzji wymienionych w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3 Prawa budowlanego, poprzedzonej postanowieniem z "[...]"września 2005r. Organ ten wydał decyzję w sprawie umorzenia postępowania dopiero "[...]"marca 2006r. wskazując, iż inwestor wykonał roboty zgodnie z prawem. Od decyzji tej odwołanie do organu II instancji złożył J. H., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i rozpoznanie sprawy istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonania studni fundamentowych oraz ich niezgodności z zatwierdzonym aneksem do projektu budowlanego. Zachodzi więc pytanie jakie rozstrzygnięcie winien podjąć organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, wniesiono odwołanie od decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania, a organ ten w terminie określonym w art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie podjął jednej z decyzji wymienionej w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ odwoławczy nie mógł wydać już jednej z decyzji określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3 Prawa budowlanego z tego powodu, że sprawa została mu przekazana po utracie ważności postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, czyli po upływie dwóch miesięcy od doręczenia powyższego postanowienia. W takiej sytuacji organ ten w niniejszej sprawie, mógł jedynie utrzymać w mocy decyzję o umorzeniu postępowania. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi bowiem podstawę do umorzenia wszczętego postępowania (Sławomir Serafin, Prawo budowlane Komentarz str. 389). Stwierdzić jednocześnie należy, iż utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie pozbawia organu nadzoru budowlanego uprawnienia do ponownego wstrzymania robót budowlanych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2002r. SA/Sz 1871/00 nie publ.). W sytuacji więc, umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego z powodu utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego w przypadku, gdyby doszły do przekonania, że taka konieczność zajdzie w sprawie będą miały uprawnienie do ponownego wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższa decyzja o umorzeniu postępowania nie wyklucza także możliwości ponownego złożenia wniosku w tym przedmiocie przez skarżącego. W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.