II SA/Ol 441/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. G. kwotę 500 złotych (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), odstąpił od nałożenia na A. W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, przy budowie zbiornika na nieczystości płynne (szamba) na działce nr ewid. "[...]" w miejscowości "[...]" nr "[...]" gm. "[...]", do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 31 sierpnia 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu na wniosek R. G. postępowania sprawdzającego, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego przez A. W. zbiornika na nieczystości płynne (szamba) na działce nr ewid. "[...]" w miejscowości "[...]" gm. "[...]". W wyniku kontroli ustalono, że inwestor wybudowała w lipcu 2006r. na posesji nr "[...]" w "[...]", stanowiącej współwłasność małżeńską w/w i H. W., zbiornik na ścieki z kręgów betonowych o śr. 140 cm wraz z przyłączem do istniejącego budynku. Budowa zbiornika została zakończona. Wobec powyższego postanowieniem z dnia "[...]" organ wstrzymał roboty budowlane przeprowadzone przez A. W. przy budowie wskazanego szamba i nałożył na nią obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności z warunkami technicznymi, pod kątem usytuowania zbiornika oraz w zakresie spełnienia wymagań podstawowych, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego. W dniu 8 grudnia 2006r. A. W. przedłożyła organowi ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych. Zdaniem organu dostarczona dokumentacja nie spełniała wymagań określonych w w/w postanowieniu i w związku z tym pismem z dnia 21 grudnia 2006r. wezwano inwestora do uzupełnienia oceny technicznej o wymaganą inwentaryzację geodezyjną powykonawczą z naniesionymi odległościami zbiornika od granicy działki i od istniejącego budynku oraz o ocenę w zakresie spełnienia warunków technicznych posadowienia zbiornika, w terminie do dnia 5 stycznia 2007r. W wyznaczonym terminie strona złożyła 3 egzemplarze poprawionej oceny technicznej. Na podstawie tego opracowania, organ ustalił, iż brak jest czynności lub robót, do wykonania których należałoby zobowiązać inwestora w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Podniósł, iż osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane, w przedstawionej ocenie technicznej, potwierdziła prawidłowość wykonanych robót budowlanych, ich zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi oraz spełnienie wymagań podstawowych, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniósł R. G., podnosząc, iż nie zgadza się ze sporządzoną oceną techniczną, co do odległości szamba od granicy działki. Stwierdził, iż zbiornik ten znajduje się na granicy jego działki nr "[...]". Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy odmówił nałożenia na A. W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, przy budowie zbiornika na nieczystości płynne (szamba) na działce nr ewid. "[...]" w miejscowości "[...]" nr "[...]" gm. "[...]", do stanu zgodnego z prawem. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia określonego obowiązku. Wobec tego zaskarżoną decyzję organu I instancji należało uchylić i orzec o odmowie (a nie o odstąpieniu) nałożenia na A. W. wskazanego obowiązku. Stwierdził, iż PINB w sposób dokładny i nie budzący wątpliwości zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. Zauważył, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż budowa zbiornika na nieczystości płynne (szamba), jako urządzenia budowlanego, nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, iż w związku z tym, że są to roboty inne niż określone w art. 48 i art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, w sprawie miał zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Organ podniósł, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów Prawa budowlanego. Usytuowanie zbiornika na nieczystości płynne jest również zgodne z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jest on bowiem położony, jak wynika z oceny technicznej z dnia 7 grudnia 2006r., sporządzonej przez inż. budownictwa K. N. (upr. budowlane nr "[...]"), w odległości 2 m od granicy sąsiedniej działki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R. G. powołał argumenty jak w odwołaniu. Podniósł, iż nie prawdą jest, że odległość szamba od granicy jego działki wynosi 2 m. Podał, że w rzeczywistości zbiornik ten usytuowany jest na granicy działki nr "[...]". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W dniu 4 kwietnia 2007r. skarżący nadesłał do tut. Sądu szkic lokalizacji zbiornika ścieków na działce nr "[...]", sporządzony 2 kwietnia 2007r. przez uprawnionego geodetę R. M. Z treści tego dokumentu wynika, iż w odległości 2 m od granicy działki nr "[...]" znajduje się środek pokrywy szamba, natomiast odległość pomiędzy przedmiotowym zbiornikiem a granicą działki nr "[...]", liczona od krawędzi kręgów betonowych, wynosi 1,62 m. Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007r. uczestnicy postępowania A. i H. W., po uprzednim zapoznaniu się z przedłożonym przez skarżącego szkicem lokalizacyjnym, wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. Należy podkreślić, iż celem postępowania administracyjnego jest zarówno wydanie prawidłowej decyzji, zgodnej z obowiązującym prawem, jak i ochrona interesów prawnych strony. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 15 kpa postępowanie przed organami administracji publicznej jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż w przypadku wniesienia środka zaskarżenia organ odwoławczy rozpoznaje sprawę na nowo w jej całokształcie. Organ II instancji jest obowiązany ponownie przeanalizować stan faktyczny i prawny sprawy. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji, a gdy zachodzi taka potrzeba może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 kpa). Przeprowadzając postępowanie dowodowe, organ administracji publicznej musi przestrzegać w tym względzie zasad ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten konstytuuje zasadę prawdy obiektywnej, mającej zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów. Istota zasady prawdy obiektywnej sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania stanu faktycznego sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ ma obowiązek wyjaśnienia sprawy. W interesie strony leży oczywiście współdziałanie z organem orzekającym przy przytoczeniu znanych jej faktów czy dowodów. Jednak jest to uprawnienie strony (art. 78 § 1 kpa). Strona nie ma obowiązku dostarczania dowodów, wyjątki w tym zakresie muszą mieć podstawę ustawową (por. B. Adamiak i J. Borkowski Postępowanie Administracyjne i Sądowoadministracyjne, wyd. LexisNexis W-wa 2003r., str. 34). W konsekwencji to organ wyznacza zakres postępowania dowodowego. Podkreślić należy, iż materiał dowodowy musi być kompletny, a jego ocena dokonana zgodnie z wymogami swobodnej oceny dowodów w myśl art. 80 kpa. Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy przede wszystkim zarzucić organowi, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie podjął żadnych czynności, które pozwoliłyby rozstrzygnąć zasadność zarzutów właściciela sąsiedniej działki, który od początku podważał rzetelność, przedłożonej przez inwestora, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Organ nie zachował obiektywizmu, uchybiając tym samym powyższym zasadom. Zaskarżona decyzja oparta została jedynie na materiale dowodowym przedstawionym przez stronę, mającą interes prawny w korzystnym dla niej rozstrzygnięciu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął w ogóle pod uwagę argumentów podnoszonych przez stronę przeciwną, pomimo, iż zastrzeżenia właściciela sąsiedniej działki były konkretne. Można było bez żadnych przeszkód dokonać stosownych pomiarów, rozstrzygając tym samym powstałe wątpliwości. Zaniechanie przeprowadzenia dowodów na okoliczności zgłoszone przez stronę postępowania naruszyło standardy rzetelnej procedury. Podnieść należy, iż ocena techniczna choć sporządzana przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami, jest tylko dowodem w sprawie, podlegającym jak każdy inny dowód swobodnej ocenie organu orzekającego. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę. Jeżeli ocena techniczna nie odpowiada wymogom, organ winien zażądać jej uzupełnienia. Powinien także, wobec zgłoszonych zastrzeżeń co do jej rzetelności, wezwać autora tego opracowania do wypowiedzenia się w tym względzie lub też dopuścić inne dowody w celu zweryfikowania zawartych w nim treści. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaniechał jednak takich działań, choć istniała konieczność ich podjęcia. Zdaniem organu ocena techniczna wykonanych robót budowlanych jest dokładna i nie budzi wątpliwości. Lektura tego opracowania nie prowadzi jednak do takich wniosków. Przede wszystkim nie wynika z niej, jak też z załączonej mapy sytuacyjno-wysokościowej, jakie jest dokładnie usytuowanie spornego zbiornika. W dokumentacji tej zawarte zostało jedynie stwierdzenie - "odległość od granic działki i zabudowy sąsiedniej – prawidłowa". Ponadto, zapewne wobec zażądania przez organ I instancji uzupełnienia oceny technicznej, została dopisana tam treść "lokalizacja zbiornika spełnia warunki techniczne określone w § 36 ust. 2 pkt 1 i 2" rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzić należy, iż przedłożona przez inwestora ocena techniczna nie spełniła wymagań jako materiał dowodowy. Nie zawiera bowiem konkretnych danych, na podstawie których organ orzekający mógłby dojść do wniosków w niej zawartych. Ponadto zauważyć należy, iż rzetelność tego opracowania, podważał skarżący już w postępowaniu odwoławczym, a na poparcie swoich twierdzeń przedłożył w postępowaniu sądowadministracyjnym szkic lokalizacyjny sporządzony przez uprawnionego geodetę, z którego wynika, iż w odległości 2 m od granicy działki skarżącego znajduje się środek pokrywy szamba, natomiast odległość, liczona od brzegu tego zbiornika wynosi 1,62 m. Reasumując, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja zapadła bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art. 7 i 77 kpa wobec braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 80 kpa wobec dowolności poczynionych w związku tym ustaleń. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozstrzygnąć jakie jest dokładnie usytuowanie spornego zbiornika. W tym celu przede wszystkim należy, z udziałem stron, przeprowadzić oględziny miejsca, w którym jest on położony i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Następnie należy dokonać oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 tej ustawy.