II SA/Ol 441/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość w sprawie gromadzenia odpadów na nieruchomości postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. Pismami z 30 listopada i 18 grudnia 2018 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych przekazał według właściwości Wójtowi Gminy (dalej też jako: "skarżący") do rozpatrzenia pisma A. i M. S., domagających się interwencji w sprawie odpadów gromadzonych na nieruchomości położonej w miejscowości S., gm. O. 2 stycznia 2019 r. Wójt Gminy nie uznał swojej właściwości i przekazał sprawę do rozpatrzenia Staroście. Wnioskiem z 15 stycznia 2019 r. Starosta wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozpatrzenie sporu o właściwość w sprawie gromadzenia odpadów na wskazanej nieruchomości. Postanowieniem z "[...]" r. (doręczonym skarżącemu 28 marca 2019 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało Wójta Gminy jako organ właściwy do załatwienia sprawy. W pouczeniu Kolegium wskazało, że postanowienie jest ostateczne i nie przysługuje na nie zażalenie. Wójt Gminy nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i wywiódł na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium, ewentualnie jego zmianę, poprzez wyznaczenie Starosty jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. Podniosło, że postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość, prowadzone na podstawie art. 22 k.p.a., nie jest postępowaniem administracyjnym. Nie dotyczy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, a jedynie ustalenia właściwości organu do prowadzenia postępowania administracyjnego. Spór o właściwość jest wewnętrzną sprawą administracji publicznej, niepodlegającą kontroli za pomocą środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o przepis art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), który stanowi, że spory o właściwość rozstrzygają: między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W myśl art. 22 § 2 spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. Z unormowań tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga spory o właściwość, ale w ściśle określonych tymi przepisami przypadkach. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. spory o właściwość rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, gdy odrębna ustawa nie stanowi inaczej (art. 4 p.p.s.a.). Lex specialis dla tego unormowania jest właśnie art. 22 k.p.a., który określa zakres kompetencji do rozstrzygania sporów o właściwość odrębnie dla poszczególnych organów i sądu administracyjnego. Wskazać należy, na co zasadnie zwraca się uwagę w piśmiennictwie, że ustawodawca nie uregulował toku postępowania przed organami administracji publicznej oraz formy prawnej i procesowych skutków rozstrzygnięcia sporu. Przyjmuje się, że są to czynności wewnętrzne organów administracji publicznej, wymykające się spod kontroli za pomocą środków zaskarżenia służących na drodze administracyjnej i na drodze sądowej. Rozstrzygnięcie sporu następuje w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Podkreśla się, że rozstrzygnięcie sporu nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.), ani postanowienia (art. 123 k.p.a.), gdyż postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu nie jest postępowaniem administracyjnym, nie dotyczy bowiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a służy tylko ustaleniu właściwego organu. W doktrynie wskazuje się, że brak szczegółowej regulacji wyłącza dopuszczalność stosowania form procesowych aktu administracyjnego uregulowanych w k.p.a. W literaturze przedmiotu akcentuje się również związany charakter rozstrzygnięć w przedmiocie sporów o właściwość. W razie sporu negatywnego, organ wskazany jako właściwy jest obowiązany wszcząć postępowanie (vide: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz autorstwa Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, wyd C.H. Beck, Warszawa 2012 r., str. 134-135). Niezależnie od powyższego, wbrew przekonaniu skarżącego, postanowienie rozstrzygające spór o właściwość nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym unormowaniem sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kwestionowane skargą postanowienie nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej. Dlatego też przedmiotowa skarga nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż przedmiotem skargi mogą być tylko postanowienia, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty, a contrario skarga jest niedopuszczalna, gdy postanowienie jest niezaskarżalne, nie kończy postępowania lub nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.) lub gdy przepis szczególny tak stanowi - jeżeli organ administracji publicznej wydaje postanowienie w oparciu o taki przepis. Takie ukształtowanie prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia, które w zasadzie nie załatwia sprawy, lecz dotyczy samego postępowania w sprawie. Dlatego nie ma tu znaczenia wola podmiotu dotkniętego postanowieniem. Prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo. Żaden przepis nie wskazuje na prawo wniesienia zażalenia na postanowienie rozstrzygające spór o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej. Zaskarżone postanowienie nie należy również do grupy postanowień kończących postępowanie, bowiem na skutek jego wydania nie dochodzi do zakończenia postępowania, a jedynie wskazania organu, który ma je prowadzić. Nie rozstrzyga ono także o istocie sprawy, czyli obowiązku co do gromadzonych odpadów na wskazanej działce. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości niedopuszczalność zaskarżenia postanowień rozstrzygających spór o właściwość (por. postanowienia: WSA w Warszawie z 31 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2046/18; WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Po 237/19; WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 814/19; NSA z 21 listopada 2012 r., publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, przedmiot zaskarżenia nie należy do właściwości sądu administracyjnego i z tego powodu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu. O zwrocie uiszczonego wpisu w kwocie 100 zł Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.