II SA/Ol 444/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Janina Kosowska (spr.) Tadeusz Lipiński Adam Matuszak Urszula Wojciechowska Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Sędzia WSA Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjne - Kartograficznego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów skargę oddala Decyzją z dnia 23 kwietnia 2004 r., Starosta S., działając na podstawie art. 22 ust. l ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, póz. 1086 ze zm.), zmienił na wniosek H. i A. R. dotychczasowe oznaczenie użytku gruntowego "B — teren zabudowany mieszkaniowy" w stanowiących ich własność działkach, położonych w obrębie 3 miasta P. W uzasadnieniu podniósł, że dokonując weryfikacji oznaczeń użytków gruntowych stwierdził, że przedmiotowe działki są niezabudowane i stanowią grunt rolny. Wobec powyższego, mając na względzie potrzebę porządkowania operatu ewidencji gruntów poprzez doprowadzenie do zgodności z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, póz. 454) orzekł o wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów zmiany opisanej w sentencji decyzji. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji wniósł Burmistrz Miasta P. W uzasadnieniu podniósł, iż przedmiotowe działki położone są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy jednorodzinnej w P. w rejonie O. Zgodnie z jego ustaleniami działki te wyłączone zostały z produkcji rolnej i przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wskazał, że właściciele nieruchomości zaprzestali prowadzenia produkcji rolnej na obszarze objętym planem, a jego podział geodezyjny zatwierdzony został decyzją Burmistrza z dnia 28 lipca 1999 r. Dodał, że Urząd Miasta i Gminy w P. opracował dla tego terenu projekt budowlany zagospodarowania i uzbrojenia w sieci i urządzenia sanitarne. W związku z powyższym, Burmistrz Miasta P. wskazał, iż przedmiotowe działki powinny zostać oznaczone symbolem Bp - jako zurbanizowane tereny niezabudowane. Do terenów tych zalicza się bowiem grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej. Dodał ponadto, iż dokonane oznaczenie terenów niezgodne ze stanem rzeczywistym pozbawia gminę P. dochodu z tytułu podatku. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia 18 czerwca 2004 r., działając na podstawie art. 138 § l pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podniósł, że Burmistrz Miasta P., będący organem wykonawczym gminy, nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Jego interes 3 w mniejszej sprawie ogranicza się bowiem wyłącznie do sfery interesu faktycznego, a nie prawnego. W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, że postępowanie odwoławcze należało umorzyć ze względu na wniesienie odwołania przez osobę nie będącą stroną postępowania. W skardze z dnia 14 lipca 2004 r., Burmistrz Miasta P., działając w imieniu i na rzecz gminy P., zarzucił decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że gmina P. nie jest stroną postępowania w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty S., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, powołując się na przytoczony wyżej stan faktyczny sprawy, wskazał, że obowiązkiem gminy, jako wspólnoty samorządowej, jest zaspokajanie jej potrzeb. W jej interesie leży zatem dbanie o zabezpieczenie środków, stanowiących źródło dochodów gminy. Jednym z tych źródeł są natomiast podatki, których wymiar ustala się na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Powyższe oznacza natomiast, że gmina posiada interes prawny w prawidłowym ustaleniu danych zawartych w tej ewidencji. Burmistrz, kwestionując prawidłowość decyzji Starosty S., wskazał jednocześnie, iż organ I instancji naruszył § 67 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez błędną jego wykładnię i nieprzyjęcie w operacie ewidencji gruntów i budynków, że działki wymienione w decyzji są zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, dodał natomiast, że gmina jest wprawdzie zainteresowana by w operacie ewidencji gruntów i budynków znalazły się dane wiążące się z uzyskaniem przez gminę korzyści w zakresie podatku od nieruchomości, jednakże nie istnieją przepisy prawa materialnego, które przyznawałyby jej uprawnianie strony w sprawie zmiany oznaczenia użytków gruntowych w działkach nie stanowiących jej własności. Wskazał również, iż zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, póz. 1266 ze zm.), wyłączenie gruntów z produkcji rolnej następuje wskutek rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów, a nie na skutek wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W związku z powyższym, sporne działki prawidłowo oznaczone zostały symbolami odpowiednich użytków rolnych. 4 W dniu 29 grudnia 2004 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie pełnomocnik skarżącej podniosła, iż gmina ma prawo kwestionować zmiany w ewidencji gruntów na podstawie art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż dane ujęte w ewidencji stanowią podstawę wymiaru podatków i gospodarki nieruchomościami. Ponadto zauważyła, że skoro gmina nie została uznana za stronę przedmiotowego postępowania, to organ odwoławczy powinien wydać w tej sprawie postanowienie, a nie decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym, jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Zauważyć należy, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze w związku z wniesieniem odwołania przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Podmiotem tym, zgodnie z oznaczeniem odwołania, był Burmistrz Miasta P. Mając na uwadze treść skargi, przyjąć należy jednak, iż podmiotem, którego interes prawny w rozpoznawanej sprawie stara się wykazać Burmistrz jest w rzeczywistości gmina P. Z uwagi na fakt, że zarówno Burmistrzowi Miasta P., jako organowi wykonawczemu gminy, jak i samej gminie P., nie można przypisać przymiotu strony w postępowaniu o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do gruntów nie stanowiących jej własności, stwierdzić należy, iż wskazana okoliczność nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Ponadto na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy można wysnuć twierdzenie, że w toku postępowania odwoławczego rozważono również kwestię przynależności gminy P. do kręgu podmiotów, którym w przedmiotowym postępowaniu służy przymiot strony. Wskazać należy, że w świetle przepisu art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. 5 Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skierowania skutecznego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W warunkach niniejszej sprawy zauważyć należy, że zgodnie z § 46 ust. l rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, póz. 454), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, póz. 1086 ze zm.), dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, czyli generalnie właścicieli nieruchomości, podmiotów władających tymi nieruchomościami oraz podmiotów posiadających do tych nieruchomości określone prawo. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że działki, których zmiany oznaczenia dokonał organ I instancji stanowią wyłączną własność H. i A. R. Skarżącej nie przysługuje do tych działek żadne indywidualne uprawnienie. Swoją legitymację w sprawie o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków gmina wywodzi z faktu utraty korzyści finansowych jako konsekwencji dokonanego zapisu, który w jej ocenie nie jest zgodny ze stanem faktycznym i prawnym. Skoro zaś ewidencja gruntów i budynków stanowi podstawę wymiaru podatków skarżąca wskazuje, iż ma interes prawny w prawidłowym ustaleniu danych zawartych w tej ewidencji. Mając na uwadze podniesione przez gminę okoliczności, stwierdzić należy, że posiada ona niewątpliwie uzasadniony, ale tylko interes faktyczny, który nie zastępuje jednak interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa. Takiej normy prawnej nie może stanowić bez wątpienia przepis art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie przyznaje on bowiem skarżącej uprawnienia do żądania dokonania zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zauważyć jednak należy, że z uwagi na fakt, iż dane te podlegają aktualizacji nie tylko na wniosek uprawnionego podmiotu, ale również z urzędu, informacja Burmistrza Miasta P. o rozbieżności pomiędzy stanem rzeczywistym, a zapisami w ewidencji gruntów i budynków powinna być oceniona przez organy służby geodezyjnej i kartograficznej w kontekście możliwości podjęcia na jej podstawie postępowania administracyjnego z urzędu. Aby mieć przymiot strony postępowania nie wystarczy bowiem wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Skarżąca w postępowaniu prowadzonym przez organy służby geodezyjnej i kartograficznej na podstawie powołanych wyżej przepisów takiej normy wskazać nie może. Tym samym, w świetle przedstawionych okoliczności, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do zarzucenia organowi odwoławczemu naruszenia prawa, które mogłoby stanowić podstawę do uchylenia wydanej przez niego decyzji. Wobec braku przymiotu strony, stwierdzić należy, że skarżąca nie posiada również legitymacji do kwestionowania decyzji organu I instancji i z tego też względu zarzuty odnoszące się do tej decyzji należało pozostawić poza zakresem rozważań Sądu. Odnosząc się natomiast do podniesionego podczas rozprawy zarzutu pełnomocnika skarżącej dotyczącego formy aktu kończącego postępowanie w niniejszej sprawie, zauważyć należy, że w sytuacji kiedy wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, organ odwoławczy powinien zakończyć postępowanie w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § l pkt 3 kpa, a nie w drodze postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Stanowisko to ugruntowane zostało w orzecznictwie i potwierdzone uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98. W warunkach niniejszej sprawy, organ odwoławczy wybrał zatem prawidłową formę jej rozstrzygnięcia. W świetle powyższego, skarga, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), podlega oddaleniu.