II SA/Ol 445/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (Spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę. Rada Gminy L. uchwałą z dnia 30 marca 2005 r., nr "[...]"., po uprzednim przeprowadzeniu postępowania planistycznego, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy L. w miejscowości T . Wojewoda wniósł skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił nieważność z powodu nie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wojewoda podniósł, że Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2004 roku, znak "[...]" odmówił uzgodnienia projektu planu z powodu nieuwzględnienia w przedłożonym projekcie wniosków konserwatorskich zawartych w piśmie z dnia 7 kwietnia 2004 roku. Natomiast Wójt Gminy L. nie wniósł zażalenia na to postanowienie, lecz pismem z dnia 19 października 2004r. znak "[...]", uznał projekt planu za uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, powołując się na brak wskazania przez organ jakie warunki winny być spełnione przy sporządzaniu planu. Wojewoda twierdził, iż Wójt Gminy L. nie miał prawa uznać projektu planu za uzgodniony na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 7 kwietnia 2004 r. określił warunki na jakich ma nastąpić uzgodnienie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie. Wywodziła, że Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2004 r. nie określił warunków, na jakich uzgodni projekt, ani nie wskazał niezbędnych zmian w projekcie dla osiągnięcia sytuacji, w której projekt byłby zgodny z prawem. Powołał się jedynie na wnioski do planu zgłoszone w trybie art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazywały uwzględnienie wniosków konserwatorskich wypływających z opracowania problematyki ochrony zabytków zawartej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Z kolei studium nie zawierało żadnych wytycznych konserwatora dla przedmiotowego obszaru, gdyż teren objęty zaskarżonym planem zagospodarowania znajduje się poza wskazanymi w studium obszarami występowania udokumentowanych stanowisk archeologicznych, obiektów prawnie chronionych wpisanych do rejestru zabytków i stref ochrony konserwatorskiej powyższych zabytków. W tej sytuacji Wójt przyjął, że w sprawie miał zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznał projekt za uzgodniony. Zdaniem Rady Gminy L. organ konserwatorski naruszył art. 23 i 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż na organach uzgadniających ciąży obowiązek współpracy i precyzyjnego określenia warunków uzgodnienia oraz ich podstawy prawnej. Nie można przyjąć za wykonanie nałożonego obowiązku sformułowanie wniosków w piśmie z dnia 7 kwietnia 2004 r. poprzez odesłanie do studium, które nie zawiera ustaleń konserwatorskich dla terenów objętych planem. Organ wskazał, że nawet gdyby w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to i tak brak uzgodnienia nie spowodowałby nieważności całej uchwały. Nieważność powoduje dopiero istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Natomiast ustalenia planistyczne nie uległyby zmianie nawet gdyby organ sporządzający projekt planu wdał się w spór i złożył zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 sierpnia 2004 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że Rada Gminy L. przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszyła procedurę planistyczną, określoną przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zmianami) - zwanej dalej u.p.z.p. - co miałoby skutkować nieważnością podjętej uchwały. W świetle przepisu art. 28 ust. l cytowanej ustawy nieważność uchwały rady gminy, w całości lub części, powoduje bowiem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W niniejszej sprawie Sąd takich naruszeń nie stwierdził. Wbrew zarzutom skargi nie ma podstaw do podzielenia poglądu, iż nieważność zaskarżonej uchwały powstała w następstwie nie zaskarżenia przez Radę Gminy postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 sierpnia 2004 r. odmawiającego uzgodnienia projektu m.p.z.p. Zgodnie z art. 17 pkt 7 litera "b" u,p.z.p. procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej m.p.z.p., przewiduje uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Obowiązek ten wynika również z art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U Nr 162, poz. 1568 ze zmianami). Uzgodnienia projektu planu dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 24 ust. l u.p.z.p.). Art. 106 k.p.a. reguluje problematykę związaną z zajmowaniem stanowiska przez inny organ. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mówi o odpowiednim stosowaniu trybu z tego przepisu , jednakże stosowanie go wprost nie jest możliwe, jeśli weźmie się pod uwagę różnice pomiędzy trybem uchwalania planu miejscowego a innym postępowaniem administracyjnym. W jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym organy współdziałają przy podejmowaniu decyzji, a w postępowaniu w sprawie uchwalenia planu miejscowego to właśnie plan miejscowy wymaga współdziałania organów, przy czym organ uzgadniający ma możliwość zmiany swego stanowiska ( art. 26 u.p.z.p.). W tej sytuacji nie można uznać, że organ sporządzający projekt planu miejscowego ma możliwość wniesienia zażalenia na uzgodnienie tego projektu lub odmowę uzgodnienia. Takie stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z zasadami obowiązującymi przy stosowaniu trybu art. 106 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 106 § 5 k.p.a. zażalenie na postanowienie w sprawie zajęcia stanowiska może wnieść tylko strona. Natomiast organ zwracający się o zajęcie stanowiska nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na aprobatę zasługuje więc stanowisko prezentowane w piśmiennictwie i w orzecznictwie , według którego organ zwracający się o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 k.p.a. nie jest uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego.( "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -Komentarz i przepisy wykonawcze" Z.Kostka i J.Hyla - Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr , Gdańsk 2004r. , T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" - Zakamycze 2004, wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1284/98, niepublikowany) Pogląd o niezaskarżalności uzgodnienia m.p.z.p. w formie zażalenia na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. został także wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r. OPS 8/02 ( ONSA 2003/3/85) Wprawdzie i cytowany wyrok, i uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały podjęte pod rządami poprzednio obowiązującego stanu prawnego, lecz w ocenie Sądu w omawianym zakresie pozostały aktualne. Przemawiają za tym argumenty o odmienności postępowania w sprawie uchwalenia m.p.z.p. od postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji lub postanowienia w indywidualnej sprawie. Zatem Wójt Gminy L. nie mógł wnieść zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia z dnia 31 sierpnia 2004 r., gdyż był on organem zwracającym się o zajęcie stanowiska i nie przysługiwało mu prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu planu. Skoro tak, to należało przyjąć, iż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może być poddane kontroli Sądu w postępowaniu wywołanym skargą na uchwalę w sprawie uchwalenia m.p.z.p. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że Wójt Gminy L. naruszył procedurę planistyczną określoną w u.p.z.p. Z treści art. 24 ust. 2 tej ustawy wynika, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może uznać za uzgodniony projekt planu miejscowego w przypadku, gdy organy uzgadniające nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić albo nie powołaj ą podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Zatem nie będzie uznany za wiążący brak uzgodnienia, jeżeli nie wskazano warunków,, których spełnienie umożliwi uzgodnienie. Przepis ten ma chronić przed samowolą organu upoważnionego do uzgodnienia projektu planu miejscowego. Dlatego stanowisko organu uzgadniającego nie może polegać jedynie na stwierdzeniu, iż odmawia się uzgodnienia przedstawionego mu projektu planu. W razie odmowy uzgodnienia organ uzgadniający powinien wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko i określić konkretne warunki, których spełnienie spowoduje uzgodnienie i wskazać podstawę prawną zastrzeżenia takich warunków. Jeśli warunków takich organ nie określi, to zachodzi możliwość zastosowania art. 24 ust. 2 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego uzgodnienia powołał się na nie spełnienie warunków określonych w piśmie z dnia 7 kwietnia 2004 r. Tymczasem pismo to żadnych konkretnych warunków nie określało, a tylko w sposób ogólnikowy odnosiło się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L., a to z kolei zawierało jedynie odwołanie się do ochrony zabytków, przewidzianej ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie mogło więc dojść do naruszenia procedury planistycznej skoro Studium nie zawiera żadnych konkretnych wytycznych Konserwatora dla miejscowości T. , a teren objęty zaskarżonym planem zagospodarowania znajduje się poza wskazanymi w Studium obszarami występowania udokumentowanych stanowisk archeologicznych, obiektów prawnie chronionych wpisanych do rejestru zabytków i stref ochrony konserwatorskiej powyższych zabytków. Organ odmawiający uzgodnienia, a w ślad za nim skarżący Wojewoda, nie wzięli pod uwagę, że, w zwartym w Studium uwarunkowań, wykazie obiektów wpisanych do rejestru zabytków nie jest wymieniony żaden obiekt położony w miejscowości T. Na terenie tym, który w części został objęty planem, nie znajdują się też udokumentowane stanowiska archeologiczne, obiekty prawnie chronione, czy też strefy ochrony konserwatorskiej. Wynika to z porównania części graficznej Studium i części graficznej zaskarżonego m.p.z.p. Nie można więc mówić o naruszeniu procedury planistycznej, poprzez nieuzyskanie uzgodnienia z konserwatorem zabytków, skoro na terenie objętym zaskarżoną uchwałą brak było obiektów i stref, podlegających ochronie konserwatorskiej. Mając powyższe na względzie Sąd, uznał, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia trybu i zasad sporządzania m.p.z.p. i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.