II SA/Ol 445/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej możliwości użytkowania przewodu kominowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na K. K. obowiązek dostarczenia do organu w terminie do dnia 30 marca 2010r. ekspertyzy technicznej na temat możliwości użytkowania przewodu kominowego, do którego został podłączony na podstawie dokonanego w dniu 4 kwietnia 2004r. do Starostwa Powiatowego w O. zgłoszenia, piec centralnego ogrzewania, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w K. 16, gm. P., jako przewodu spalinowo – dymowego. Określono, iż ekspertyza ta w szczególności powinna określać materiały, z których wykonany jest przewód kominowy, do którego podłączono piec centralnego ogrzewania (m.in. klasę cegły i jej odporność temperaturową) oraz jednoznacznie rozstrzygnąć kwestię przekroju przewodu kominowego, tj. kwestię zawężenia wylotu spalin oraz innych ewentualnych przewężeń na całej długości przewodu kominowego (zgodności z obowiązującymi normami technicznymi). W przypadku, jeżeli przedmiotowy przewód nie nadaje się do użytkowania jako przewód spalinowo – dymowy, ekspertyza winna rozstrzygnąć, czy istnieje możliwość zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania przewodu poprzez zainstalowanie wkładu kominowego żaroodpornego. W uzasadnieniu podkreślono, iż w związku z rozbieżnościami w zgromadzonym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego materiale dowodowym, wynikającymi z oceny technicznej oraz opinii biegłego sądowego, niezbędne jest przedłożenie przez inwestora i właściciela podłączonego pieca centralnego ogrzewania stosownej ekspertyzy, która rozbieżności te ma ostatecznie rozstrzygnąć. Wskazano przy tym, iż sporządzona przez biegłego sądowego – T. B. opinia pomija kwestię materiałów, z których wykonany jest przedmiotowy komin oraz czy materiały te pozwalają na eksploatację tego komina jako przewodu spalinowo – dymowego. Opinia ta wskazuje na zupełnie inne nieprawidłowości w zakresie podłączenia pieca centralnego ogrzewania, które zostały już usunięte. Tymczasem zagadnienie materiałów, z których wykonano komin jest bardzo istotne dla prowadzonego postępowania administracyjnego, bowiem w przypadku stwierdzenia, iż cegła, z której wykonany jest komin nie posiada odpowiedniej odporności temperaturowej, przedmiotowy komin nie mógłby być użytkowany jako przewód spalinowo – dymowy. Jak wynika bowiem z opinii W.K. komin został wybudowany z innej cegły niż cegła palona klasy 350, nie mającej odporności temperaturowej min. 1000 stopni Celsjusza, co jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie obowiązujących w tym zakresie przepisów. W związku z powyższymi wątpliwościami nałożono na inwestora przedmiotowy obowiązek. Na powyższe postanowienie K. K. wniósł zażalenie, żądając jego uchylenia. Żalący się zarzucił organowi naruszenie art. 77 ust. 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności wszystkich znajdujących się w aktach sprawy opinii kominiarskich, a także naruszenie art. 81c ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy, podczas gdy cel zawartej w powołanym przepisie regulacji prawnej został osiągnięty, co wynika z ustaleń biegłego J. Barskiego. W uzasadnieniu podkreślono, iż stanowisko organu budzi wątpliwości, bowiem jak wynika z opinii biegłego możliwe jest korzystanie z podłączenia kominowego pod warunkiem zamontowania wkładu kominowego żaroodpornego. Nakładanie na inwestora dodatkowych obowiązków w postaci kolejnej ekspertyzy, z którą wiążą się dodatkowe koszty stanowi przerzucanie na obywatela zadań stawianych organom nadzoru budowlanego. Organ dysponuje bowiem opinią biegłego J. B., który stwierdził, że stan techniczny przewodu nie budzi zastrzeżeń, a nieprawidłowe podłączenie kotła do komina zostało już usunięte. Odwołujący zaznaczył, iż podłączył się do istniejącego przewodu kominowego, nie ingerując w przewód kominowy. Wskazał przy tym, że nałożony na niego obowiązek dotyczy części wspólnej budynku, która wcześniej również była wykorzystywana do celów związanych z ogrzewaniem. Budynek został bowiem wybudowany wraz z przewodami kominowymi i użytkowany był wiele lat przed zmianami dokonanymi przez żalącego się. Istniejąca poprzednio spółdzielnia, jak również inni użytkownicy budynku, ogrzewając budynek korzystali z tych przewodów kominowych. W tej sytuacji postępowanie nadzoru powinno dotyczyć wszystkich mieszkań, gdyż cegły umieszczone w przedmiotowym przewodzie kominowym są takiego samego rodzaju w całym budynku, a opinie kominiarskie W. K. pomijają te kwestie. Postanowieniem z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, bowiem z uwagi na rozbieżności i niejasności opinii stanowiących podstawę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, powstały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, iż K. K. uzyskał stosowną zgodę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na zainstalowanie ogrzewania indywidualnego tradycyjnego z piecem centralnego ogrzewania. Jednakże w wyniku podnoszonych przez właścicielkę sąsiedniego mieszkania, T. G. okoliczności wadliwego wykonania podłączenia wskazanego pieca do przewodu wentylacyjno – dymowego, zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w toku którego uzyskano opinie kominiarskie oraz biegłego sądowego z zakresu budownictwa. Jednakże występują istotne rozbieżności między wskazanymi opiniami. Konieczne jest zatem wyjaśnienie wszystkich wątpliwości i ustalenie, z jakich materiałów wykonany jest przewód kominowy i czy materiały te spełniają normy przepisów i bezpieczeństwa oraz jednoznacznie wyjaśnić kwestię przekroju komina. W niniejszej sprawie istotną kwestią jest również czas, jaki upłynął od momentu podłączenia pieca c.o. oraz wydania opinii przez biegłych do chwili obecnej. Wskazano przy tym, iż przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje krąg podmiotów, od których organy mogą żądać przekazania informacji bądź dokumentów oraz zakres ich treści: uczestnicy procesu budowlanego, właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych. Podniesiono, iż ewentualne nieprawidłowości, których istnienie winno być wyjaśnione w żądanej przez organ ekspertyzie, spowodowane są podłączeniem przez K. K. pieca centralnego ogrzewania do przewodu kominowego. Zatem to wymieniony jako inwestor jest osobą, na której spoczywa obowiązek prawidłowego wykonania robót i zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska oraz wykonanie robót zgodnie z obowiązującymi normami i przepisami. Skargę na powyższe postanowienie wniósł K. K., reprezentowany przez adwokata – A. R., żądając uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności przyjęcie, że jest on podstawą do zażądania od skarżącego ekspertyzy, kiedy zgodnie z treścią tych przepisów zobowiązanie do złożenia ekspertyzy winno być nałożone na wspólnotę budynku jako właściciela instalacji kominowej w budynku. Jednocześnie podniesiono zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji polegających na wnikliwym rozpoznaniu sprawy i prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Wskazano, iż w toku postępowania nie dokonano ustaleń odnośnie podłączeń do przewodów kominowych w całym budynku, jak również nie określono podmiotu odpowiedzialnego za dostarczenie stosownej ekspertyzy, przy uwzględnieniu faktu przynależności przewodów kominowych i wentylacyjnych budynku jako części wspólnej budynku oraz podłączeń do instalacji kominowej przez innych mieszkańców. W uzasadnieniu podkreślono, iż w niniejszej sprawie zasadniczą kwestią pomijaną przez organy jest sytuacja faktyczna w przedmiotowym budynku. Do 1986r. budynek był ogrzewany piecami kaflowymi, zaś później w budynku tym istniała instalacja centralnego ogrzewania, która została następnie odłączona i zastąpiona indywidualnym ogrzewaniem przez właścicieli poszczególnych lokali. Zatem stan dotyczący połączenia przewodów kominowych dotyczy w zasadzie całego budynku. W myśl zaś art. 62 Prawa budowlanego za stan instalacji, przewodów dymowych, spalinowych, kanałów wentylacyjnych odpowiada właściciel lub zarządca budynku. W budynku wspólnoty opisane części budynku stanowią część nieruchomości wspólnej, za skontrolowanie której przynajmniej raz w roku odpowiada zarządca wspólnoty. W związku z tym, organy są zobligowane do przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy stan instalacji całego budynku, a nie tylko przewodu, do którego podłączył się skarżący, jest zgodny z przepisami prawa budowlanego. Obowiązek ten nakłada przepis art. 81ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane. Ponadto jak wynika z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uzyskanie pełnego materiału dowodowego polega na zebraniu dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności, a obowiązek ten spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. W niniejszej sprawie kontrola stanu technicznego winna dotyczyć przewodów kominowych w całym budynku i możliwości używania ich jako przewodów spalinowych. Racjonalność sytuacji i konieczność działania z urzędu organów nadzoru budowlanego mającego świadomość odnośnie stanu całego budynku, uzasadnia w tym wypadku nałożenie takiego obowiązku na wspólnotę mieszkańców. Z załączonych do akt zdjęć, które obrazują stan instalacji kominowej wynika, iż przewody kominowe w budynku są użytkowane jako spalinowe nie tylko przez skarżącego, ale i innych mieszkańców budynku. Zaznaczono, iż skarżący w zakresie wykonanych przez siebie prac dokonał jedynie podłączenia do przewodu kominowego i organ w tym zakresie może próbować nakazanie przywrócenia do stanu poprzedniego. Żądanie zaś zainstalowania do przewodu kominowego wkładu kominowego żarowego budzi wątpliwości z uwagi na to, że element ten stanowi część wspólną budynku. Wymóg taki mógłby dotyczyć jedynie wspólnoty. Podkreślono, iż biegły W. K. potwierdził możliwość zainstalowania wkładu kominowego, a zatem ta część ekspertyzy jaką ma wykonać skarżący nie powinna budzić wątpliwości i jest zbędna. Skoro organ powziął wątpliwość na podstawie opinii kominiarskiej, w której treści jest informacja o możliwości zainstalowania wkładu, a sam nie czyni w tym zakresie własnych spostrzeżeń, brak jest przymiotu uzasadnionych wątpliwości. Fakt możliwości umieszczenia wkładu został już bowiem potwierdzony. Należy zauważyć również niekonsekwencję organu II instancji, który sam przyznał w uzasadnieniu wydanego postanowienie, iż przy poprzednim rozpoznaniu sprawy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 81 c ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślono, iż skarżący jako inwestor jest osobą, na której spoczywa obowiązek prawidłowego wykonania robót i zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska oraz wykonanie robót zgodnie z obowiązującymi normami i przepisami. Niniejsze postępowanie prowadzone jest w celu usunięcia nieprawidłowości powstałych w wyniku robót wykonanych przez inwestora. Nałożenie przedmiotowego obowiązku na wspólnotę dopuszczalne byłoby w przypadku, gdyby nieprawidłowości wynikały z zaniedbań właścicieli dotyczących użytkowania budynku. Podnoszona przez skarżącego kwestia ustalenia, czy instalacja całego budynku funkcjonuje prawidłowo może być jedynie przedmiotem oddzielnego postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe postępowanie czyni również zadość zasadzie prawdy obiektywnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 81 c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. Jednocześnie organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia (art. 81c ust. 2 cytowanej ustawy). Należy również wskazać, iż w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art.81c ust. 4 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy, wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przy czym skarżący kwestionuje nie tylko zasadność nałożenia przedmiotowego obowiązku, ale także okoliczność, iż został on nałożony tylko na niego, a nie na wspólnotę mieszkaniową. W ocenie Sądu zarzuty te nie są zasadne. Podnieść należy, iż w niniejszej sprawie istnieją wątpliwości dotyczące możliwości użytkowania przewodu kominowego, do którego skarżący podłączył piec centralnego ogrzewania jako przewodu spalinowo-dymowego. Przy czym wynikają one nie tylko z zarzutów formułowanych przez uczestniczkę postępowania – T. G., ale także z przedłożonej przez nią opinii z dnia 19 lutego 2008r. sporządzonej przez mistrza kominiarskiego W. K. Wątpliwości tych nie rozwiewa znajdująca się w aktach sprawy opinia biegłego sądowego – J. Bo. Opinia ta bowiem została sporządzona na zlecenie Policji w związku prowadzonym postępowaniem przygotowawczym i nie dotyczyła kwestii materiałów z jakich wykonany jest komin, ani też możliwości użytkowania komina jako przewodu spalinowo-dymowego. Przy czym podnieść należy, iż opinia ta została sporządzona w zupełnie innym postępowaniu, niż prowadzone w niniejszej sprawie, a ponadto sporządzono ją w lipcu 2007r., a zatem znacznie wcześniej, niż opinia przedłożona przez uczestniczkę postępowania. Nie można także podzielić zarzutu strony skarżącej, iż przy poprzednim rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji nie znalazł uzasadnienia dla zastosowania art. 81c Prawa budowlanego. Stwierdzenie takie zawarte zostało w postanowieniu z dnia "[...]" uchylającym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia "[...]" nakładającym na T. G. obowiązek dostarczenia orzeczenia o stanie technicznym lokalu mieszkalnego nr 5. Nie jest to zatem postępowanie tożsame z prowadzonym w niniejszej sprawie. Nie można także podzielić argumentacji skarżącego o braku podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy na niego, a nie na wspólnotę mieszkaniową. Wskazać bowiem należy, iż stosownie do powołanego art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia ekspertyzy organ może nałożyć m.in. na uczestników procesu budowlanego, a takim w myśl art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego jest inwestor. Ponadto wskazać należy, iż obowiązek ten został nałożony w związku z wątpliwościami związanymi z podłączeniem pieca centralnego ogrzewania, dokonanym przez skarżącego. Co więcej z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 5 października 2010r. wynika, iż tylko skarżący podłączył piec do przedmiotowego komina. Natomiast zupełnie odrębną kwestią jest ustalenie zakresu obowiązków, jakie ewentualnie mogą być nałożone w związku z wynikami tej ekspertyzy i na tym etapie postępowania pozostaje to poza przedmiotem sprawy. Podnieść także należy, iż słusznie podnosi strona skarżąca, iż zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednakże reguła ta doznaje wyjątków z uwagi na przepisy szczególne, a takim przepisem jest między innymi art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Umożliwia on bowiem organom nadzoru budowlanego nałożenie obowiązku przedłożenia stosownej ekspertyzy na stronę, a nie czynienie własnych ustaleń w tym zakresie, w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie. Z wyżej podanych względów wątpliwości te w przedmiotowej sprawie zaistniały i dlatego wydanie przedmiotowego postanowienia było zasadne. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi