II SA/Ol 447/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi S. K. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie opinii dotyczącej wstępnego projektu podziału działek I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" r. Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r. w sprawie opinii dotyczącej wstępnego projektu podziału działek nr "[...]" i "[...]" położonych w "[...]" przy ulicy "[...]" i "[...]" i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Wnioskiem z 4 października 2006r. A. K. i S. K. wystąpili do Prezydenta Miasta o dokonanie podziału nieruchomości, opisanej jako działki nr "[...]" i "[...]" obręb "[...]", położonej przy ul. "[...]" i "[...]", w taki sposób, iż zostaną one połączone a następnie podzielone na działki o nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Wskazano, iż nowo wydzielona działka nr "[...]" zostanie przeznaczona jako pas gruntu pod projektowaną rozbudowę ul. "[...]" zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, działki nr "[...]", "[...]" i "[...]" zostaną przeznaczone do sprzedaży, zaś działka nr "[...]" będzie wykorzystywana w sposób dotychczasowy przez wnioskodawców. Podano, iż dojazd do wydzielonych działek o nr "[...]", "[...]" i "[...]" jest zapewniony od ul. "[...]", zaś utworzona działka nr "[...]" ma zapewniony dostęp do drogi publicznej dotychczasowym wjazdem z ul. "[...]". Wskazano, iż podział nieruchomości ma na celu przeniesienie prawa własności na rzecz nowych nabywców. W dniu "[...]" r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Naczelnik Wydziału Geodezji, na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) postanowił pozytywnie zaopiniować przedłożony wstępny projekt podziału działek nr "[...]" i "[...]", obręb "[...]" położonych w "[...]" przy ul. "[...]", "[...]", będących własnością A. i S. K., jako niesprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w "[...]" uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Nr "[...]" z dnia "[...]" r. W uzasadnieniu podano, iż przedstawione do podziału działki zawarte są częściowo w granicach strefy oznaczonej symbolem 3.MP stanowiącym tereny o funkcji mieszkaniowej willowej o minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek większej niż 3000 m2. Dostęp nowoprojektowanych działek o nr "[...]", "[...]" i "[...]" do drogi publicznej należy przewidzieć z jednego zjazdu usytuowanego na wysokości działki "[...]" poprzez ustanowienie służebności przejścia i przejazdu dla działek o nr "[...]" i "[...]" lub poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej. Odnośnie działki "[...]" zapisano, iż znajduje się ona w liniach rozgraniczających ulicy oznaczonej symbolem 46.KDZ sklasyfikowanej jako zbiorcza i ma stanowić poszerzenie istniejącej powiatowej drogi publicznej - ul. "[...]". Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka ta przejdzie na własność Gminy Miasta z dniem, w którym stanie się ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt podziału. Na to postanowienie zażalenie złożyli małżonkowie pp. K., którzy wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy. Podnieśli, iż nie zgadzają się z zapisami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia dotyczącymi dostępu dla nowopowstałych działek o nr "[...]", "[...]" i "[...]" do drogi publicznej. Wskazali, iż zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym dostęp ten może mieć charakter bezpośredni albo pośredni poprzez drogę wewnętrzną. Podobnie kwestie te reguluje ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Projektowana do podziału nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej w związku z czym nie należy nakazywać innych rozwiązań, o które nie występowali wnioskodawcy i które nie wynikają z planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu. Nałożenie na nich takiego ograniczenia jest aktem uznaniowym, do którego organ nie został upoważniony. Organ nie może bowiem nakładać własnych rozwiązań dotyczących dojazdu do działek. Podnieśli, iż wątpliwości budzi także zmuszenie ich do ujęcia we wniosku o podział nieruchomości pasa gruntu wydzielonego pod poszerzenie drogi ul. "[...]". W ich ocenie takie postępowanie może zmierzać do obejścia przepisów o wywłaszczaniu. Wydaje się niezasadne aby wniosek właścicieli o podział nieruchomości musiał uwzględniać wydzielenie gruntu pod poszerzenie pasa drogowego tylko dlatego, że takie działanie jest przewidziane w planie miejscowym. Poza tym w ich ocenie niezrozumiała jest okoliczność wywłaszczenia ich z pasa gruntu pod poszerzenie drogi publicznej na ich wniosek, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej i narzuca się im wydzielenie wewnętrznej drogi dojazdowej. Wskazali także, iż wniosek w sprawie wyrażenia zgody na podział nieruchomości złożyli w dniu 4 października 2006r. wraz z pełną dokumentacją, natomiast opinię w formie postanowienia organ doręczył im dopiero w dniu 4 grudnia 2006r., a zatem z naruszeniem terminu załatwiania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia "[...]" r. nr "[...]", powołując się na art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło skarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach uzasadnienia podano, iż wydana przez organ opinia oraz zawarte w niej uzasadnienie odpowiadają treści złożonego przez stronę wniosku. Skoro jednakże wnioskodawcy kwestionują okoliczność, iż z własnej inicjatywny wnioskowali o wydzielenie działki o nr "[...]" mającej stanowić pas drogi - ul. "[...]" i wskazali, że w tym zakresie swojego wniosku nie podtrzymują, wydane przez organ I instancji postanowienie należy uchylić, zaś sprawę przekazać do ponownego rozpoznania zgodnie z żądaniem zawartym w zażaleniu. Wobec nowej koncepcji podziału działek przedstawionej w zażaleniu należy uzupełnić złożony wniosek w części opisowej jak i graficznej i dopiero po tym organ ponownie rozpozna sprawę, gdyż obecna opinia jest w okolicznościach wskazanych w zażaleniu przedwczesna. Wyjaśniono również, iż Kolegium nie podziela zarzutu, jakoby organ I instancji starał się obchodzić przepisy o wywłaszczeniu, gdyż o przejęciu działek pod drogi publiczne decyduje art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze z dnia 23 lutego 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. K. i S. K. wnieśli o ponowne wnikliwe rozpoznanie ich sprawy. Ponowili w całości zarzuty przedstawione w zażaleniu dotyczące dostępu nowo projektowanych działek "[...]", "[...]" i "[...]" do drogi publicznej. Podkreślili, że działki te mają dostęp do drogi publicznej oraz brak jest zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego w kwestii ograniczeń co do ilości i usytuowania zjazdów z drogi publicznej. Plan narzucił na ten teren zabudowę mieszkalną willową o minimalnej powierzchni działek 3000 m2 i minimalnej ich szerokości 35 m określając w ten sposób pośrednio maksymalną ilość przyszłych zjazdów do drogi publicznej. Ponowiono wątpliwości dotyczące załatwienia ich sprawy w terminie przewidzianym przepisami postępowanie administracyjne, jak również wątpliwość dotyczącą konieczności uwzględniania w ich wniosku o podział nieruchomości działki przewidzianej w planie pod poszerzenie drogi - ul. "[...]". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniono, iż w okolicznościach tej sprawy organ nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia skoro skarżący kwestionują złożony przez siebie wniosek, co skutkuje koniecznością ponownego przedłożenia przez nich wniosku z koncepcją podziału nieruchomości, która odpowiada ich oczekiwaniom. Na rozprawie w dniu 15 maja 2007r. skarżący S. K. podał, iż wraz z małżonką nie zamierzają zmieniać złożonego w organie I instancji wniosku dotyczącego podziału ich nieruchomości. Nie jest prawdą, iż zmienili zdanie i chcą złożyć nowy projekt. Wyjaśnił, że intencją ich było aby organ stwierdził, czy przedłożony przez nich projekt podziału nieruchomości jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego oraz aby umożliwić zjazd z każdej działki bez konieczności budowy dodatkowej drogi wewnętrznej. Podał iż ewentualnie mogliby zaakceptować ograniczenie możliwości zjazdu do dwóch: jednego z działki o nr "[...]" i drugiego wspólnego dla działek o nr "[...]" i "[...]". Cała reszta projektu, który został zatwierdzony nie budzi ich żadnych wątpliwości i podtrzymują złożony wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonego postanowienia wyłącznie w zakresie jego legalności, a więc z punktu widzenia jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wzruszenie postanowienia może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że narusza ono przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. W niniejszej sprawie, w toku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, iż narusza ono przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasada dwuinstancyjności postępowania jest konstytucyjną zasadą stanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W postępowaniu administracyjnym powyższa zasada została zagwarantowana art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: Kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ I instancji. Na mocy art. 144 Kpa powyższa zasada, w okolicznościach tej sprawy, w pełni znajduje uzasadnienie w odniesieniu do postanowienia wydanego w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j. Dz.U. z 20044r. Nr 261, poz. 2603, ze zm). W nauce prawa nie ma zgodności co do charakteru prawnego odwołania- zażalenia, jednakże za trafne i wystarczające w ocenie Sądu jest ujmowanie odwołania- zażalenia jako środka zaskarżenia w znaczeniu przyjętym przez B. Adamiak [Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, AUW No 503, Prawo LXXXVIII, Wrocław 1980], tj. jako instytucji procesowej, za pomocą której uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Wskazania wymaga również fakt, iż postępowanie odwoławcze- zażaleniowe jest oparte w pełni na zasadzie skargowości, bowiem może być ono uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania - zażalenia, nigdy zaś nie może być wszczęte z urzędu. Wniesienie takiego środka, jak wynika z art. 128 Kpa nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, stosownie do art. 138 Kpa rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że organ nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, OSNA 1997, Nr 1, poz. 35). Wobec tego organ odwoławczy winien na nowo rozpoznać sprawę mając na uwadze wszelkie wnioski i zarzuty strony zawarte w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987r. sygn. IV SA 385/87 GAP 1987r nr 21). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy rozstrzygnięcie oparł o przepis art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bo tak w orzecznictwie i piśmiennictwie jest określana decyzja wydana na tej podstawie prawnej, jest jednak wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 Kpa (por. wyrok NSA z 6 września 2001r. sygn. akt II SA/Gd 2235/99). Powołany przepis prawa upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Na mocy art. 144 Kpa zasady powyższe należy w pełni odnieść do postanowienia wydanego w rzeczonej sprawie. Z przekazanych akt administracyjnych sprawy wynika, iż organ odwoławczy bez wyjaśnienia tej okoliczności w trybie art. 7 i 77 Kpa uznał, że skarżący A. i S. małżonkowie K. w złożonym zażaleniu zmienili swój pierwotny wniosek dotyczący podziału nieruchomości położonej przy ul. "[...]"i "[...]" w "[...]" , przy czym, do takiego wniosku doszli po lekturze tego środka zaskarżenia nie wyjaśniając w sposób nie budzący wątpliwości oczekiwania samych skarżących. Stanowisko skarżących zostało jednoznacznie przedstawione na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 15 maja 2007r., gdzie S. K. oświadczył, iż nigdy nie zamierzali zmieniać złożonego do organu I instancji wniosku o podział nieruchomości, a jedynie oczekiwali, iż Kolegium merytorycznie ustosunkuje się do zgłoszonych przez nich zarzutów dotyczących braku możliwości zjazdu z wydzielonych działek na drogę publiczną, oraz konieczności wydzielenia działki pod poszerzenie drogi publicznej. Organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie kasacyjne uczynił to bez jednoznacznego wyjaśnienia przedłożonych zarzutów przez skarżących. W efekcie sprawa została skierowana do organu I instancji w celu przedłożenia przez skarżących nowego wniosku dotyczącego podziału ich nieruchomości, podczas gdy skarżący nigdy nie wyrażali takiego zamiaru i woli, iż zamierzają zmienić pierwotny wniosek w jakiejkolwiek formie i zapisie. Wobec powyższego należało uznać, iż podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie, bez wcześniejszego wyjaśnienia zarzutów odwołujących się, co do ich żądania w zakresie kontroli postanowienia organu I instancji nie zostało wyjaśnione zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego – art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 Kpa, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o zapis art. 152 powołanej ustawy.