II SA/Ol 447/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2009r. sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"., nr "[...]" w przedmiocie podziału nieruchomości postanawia odrzucić skargę Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia "[...]"., nr "[...]", Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, Planowania Przestrzennego i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w M., działając z upoważnienia Burmistrza zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie K., oznaczonej w ewidencji jako działka nr 204, o powierzchni 0,4813 ha, stanowiącej własność Gminy M., na działki od nr 204/1 do 204/11. W punkcie 2 rozstrzygnięcia organ orzekł, że powstała w wyniku podziału działka nr 204/11 o powierzchni 0,0661 ha została wydzielona na poszerzenie drogi wojewódzkiej nr "[...]" i z mocy prawa przechodzi na własność Województwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Odwołanie od tej decyzji, w części dotyczącej punktu 2 rozstrzygnięcia, wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w O., kwestionując zasadność działania organu w tym zakresie. Podniesiono, że przejęcie działki następuje bez woli Zarządcy drogi i nie z jego wniosku, skutkując jednocześnie koniecznością poniesienia nieplanowanych kosztów wyceny nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Wskazano też, że działka 204/11 w najbliższej perspektywie nie będzie wykorzystywana dla celów obsługi drogi wojewódzkiej, gdyż nie są planowane na niej prace modernizacyjne. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2 i umorzyło w tym zakresie postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż w myśl art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Dlatego orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej rażąco narusza prawo. Ponadto Kolegium uznało, iż podejmując zakwestionowane rozstrzygnięcie organ I instancji wszedł w kompetencje organu stanowiącego województwa. Poza tym wskazano, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do twierdzenia, że droga zaplanowana w miejscu spornej działki będzie drogą wojewódzką. Rozstrzygnięcie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina M. reprezentowana przez Burmistrza, który domagał się uchylenia w całości decyzji organu odwoławczego i obciążenie tego organu kosztami postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 46 ust. 1 uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w M. z dnia "[...]". w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta M. (Dz. Urzęd. Woj. "[...]’) przez uznanie, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do twierdzenia że działka o numerze 204/11 oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ,,1 KDG - tereny publicznych ulic głównych" będzie drogą wojewódzką, a tym samym uznanie, że działka gruntu wydzielona pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały zaplanowane przez daną gminę jako droga publiczna, przechodzi z mocy prawa na tę gminę; - art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, nie może zawierać zapisu stwierdzającego wydzielenie danych działek gruntu pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, uzasadniając, iż organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazano, że przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tegoż w rozumieniu art. 28 kpa i art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak legitymacji skargowej Gminy M. do wniesienia skargi na kwestionowaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydaną w sprawie, w której w I instancji orzekał jej organ wykonawczy. Uprawnionym do wniesienia skargi, w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270 ze zm.), jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto stosownie do § 2 tego unormowania uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zgodnie z tym unormowaniem, w myśl zasady skargowości, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte na żądanie uprawnionego podmiotu, posiadającego własny, konkretny interes prawny (prócz oczywiście prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, którzy działają w interesie innych osób) w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego, ustrojowego lub procesowego, z których można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Przy czym interes prawny jako legitymacja do wniesienia skargi, pozostaje w ścisłym związku z pojęciem strony postępowania, w ramach którego zaskarżony akt został wydany. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują przepisy o postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym. Żaden przepis nie przyznaje organowi I instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia, w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, (publ. Jurysta z 2003 r. Nr 7-8 str. 60), sąd ten stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona jako osoba prawna stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Pogląd ten stanowi kontynuację dominującej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego od początku lat 90-tych ubiegłego stulecia, zgodnie z którą organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt NSA 802/95 publ. ONSA z 1997 r., nr 4, poz. 179, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. SA/Wr 990/90, publ. ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 7, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993, III AZP 8/93, publ. OSNPC z 1994 r., nr 1, poz. 3, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2000 r., II SA/Gd 2159/00, niepublikowane, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., II SA/Kr 2492/03, niepublikowane). Gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy (uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/2000 (ONSA 2001, nr 1, poz. 17). W wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/2004, LEX nr 374068 Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie dotyczącej nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości stanowiącej własność gminy uznał, że włączenie organów jednostek samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie i z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podzielając w całości powyższą argumentację, należy stwierdzić, iż skarga Gminy M., reprezentowanej przez Burmistrza, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 cytowanej ustawy, stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5.