II SA/Ol 447/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie III.; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K.P. (dalej: "Skarżący"), 17 lipca 2020 r. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej "[...]", wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką R.P. Decyzją z "[...]"r., działający z upoważnienia Burmistrza "[...]" (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił Skarżącemu przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]"r. uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzją z "[...]"r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdził, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją Skarżącego z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Kolejną przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia jest fakt, że niepełnosprawność matki powstała w okresie innym, niż wymienione w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto, Skarżący wskazał, że ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką sprawowaną nad matką. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]"r., na podstawie art. 17 ust. 1, 3 – 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej wskazywanej jako: u.ś.r.): I. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości; II. przyznało Skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką: 1. od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w kwocie 1971,00 zł miesięcznie; 2. od 1 stycznia 2022 r. na stałe w wysokości wynikającej z zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego; III. odmówiło Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - na okres od 1 lipca 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że spełniona została przesłanka niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wywiodło ponadto, że w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organ administracji w obecnym stanie prawnym ma obowiązek zbadać czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części ww. przepisu, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium stwierdziło też, że decyzją z "[...]"r. Skarżący miał ustalone bezterminowo prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką, zaś w oświadczeniu z 15 lipca 2021 r., zadeklarował, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Nadto, Kolegium wskazało, że ustalając okres, na jaki przyznano stronie prawo do wnioskowanego świadczenia, oparło się o regulacje zawarte w art. 24 ust. 2 i 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. Stwierdziło, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez Skarżącego 17 lipca 2020 r., a co za tym idzie, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo Skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką przyznać należało od miesiąca złożenia wniosku. Niemniej jednak, w ocenie Kolegium, art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie może stanowić samodzielnej podstawy ustalenia prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem Kolegium nie mogło ustalić okresu przysługiwania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo między innymi do zasiłku dla opiekuna. Zatem należało przyznać Skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką od 1 stycznia 2021 r. Decyzja przyznająca stronie prawo do zasiłku dla opiekuna została bowiem uchylona na mocy wydanej przez organ pierwszej instancji "[...]"r. decyzji, natomiast ostatnie świadczenie w postaci zasiłku dla opiekuna zostało Skarżącemu wypłacone w grudniu 2020 r. W złożonej na powyższą decyzję Kolegium skardze, Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. art. 7, 11, 77 § 1 ,80 i 107 § 3 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie co spowodowało nieprzyznanie Skarżącemu świadczenia od dnia w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tj. od 1 lipca 2020 r., nadto art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dopiero z dniem, w którym usunięto z obrotu prawnego decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, możliwe jest przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie, tj. w pkt. III i orzeczenie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje Skarżącemu od 1 lipca 2020 r. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Kolegium przyznało Skarżącemu wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne prawidłowo oceniając, że spełnił on wszystkie przesłanki do jego uzyskania, w tym przesłankę niepodjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Trafnie też Kolegium uznało, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane art. 17 ust. 1b ustawy kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy wyłącznie kwestii uprawnienia strony skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 lipca 2020 r., a nie jak ustaliło Kolegium - od 1 stycznia 2021 r., gdyż dopiero od tego dnia strona nie miała już ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna. Odnosząc się do tej kwestii Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (zob. np. wyrok NSA z 26 lutego 2021 r., I OSK 1530/20). Fakt uzyskania przez określoną osobę zasiłku dla opiekuna nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2021 r., I OSK 2508/20, dokonując wykładni cytowanych przepisów: "w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną, (...). Zauważyć bowiem należy, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09). Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami". W cyt. wyroku NSA zauważył również, że "przyjęcie stanowiska, według którego, w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń – byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać". Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że Skarżący wyboru świadczenia dokonał już 17 lipca 2020 r., gdyż w piśmie z 15 lipca 2020 r., załączonym do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczył, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji wydanej w przedmiocie zasiłku dla opiekuna. Zatem, z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie mógł zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. Wobec jasnego brzmienia art. 24 ust. 2 u.ś.r. brak było podstaw do przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z późniejszą datą początkową, z uwagi na rezygnację przez niego z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. Należy zauważyć, że organ pierwszej instancji, mimo jednoznacznych wskazań Kolegium zawartych w decyzji z "[...]"r., decyzją z "[...]"r. ponownie odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero decyzją z "[...]"r. organ pierwszej instancji uchylił swoją decyzję z "[...]"r. przyznającą Skarżącemu zasiłek dla opiekuna. W wyroku z 18 maja 2021 r., I OSK 273/21, Naczelny Sąd Administracyjnym uznał, że "już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, a więc świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane". Natomiast w wyroku z 15 września 2020 r., I OSK 2199/19, NSA wyraził pogląd, że "art. 27 ust. 5 ustawy stanowi tylko o dokonaniu wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną (nie ma w nim mowy o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zachodzi więc konieczność uprzedniej rezygnacji przez uprawnionego z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Jak stwierdził w ww. wyroku NSA: "Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Mając na uwadze, że skarżący deklarował rezygnację z prawa do zasiłku dla opiekuna "z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń". Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium uwzględni powyższe rozważania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie III. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.). Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno Skarżący, w złożonej skardze, jak i organ - w odpowiedzi na skargę - złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.