II SA/Ol 449/18

Dnia 24 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 roku sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia - oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, j.t., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 Nr 54, poz. 310), po rozpoznaniu wniosku M. P. z dnia 20 grudnia 2017 r., po raz drugi (pierwsze postanowienie uchylone przez SKO) odmówił wydania wnioskodawcy zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, tj. W. i E. P., w okresie od 3 grudnia 1990 do 4 października 1994 r. W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 218 § 1 k.p.a., stwierdził, że nie posiada dokumentów potwierdzających pracę wnioskodawcy we wskazanych we wniosku latach. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że teczki, których zawartość mogłaby udokumentować okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców wnioskodawcy, takie jak m.in.: deklaracje podatkowe, ulgi inwestycyjne, zwolnienia od podatku rolnego, podatek rolny, odroczenia służby wojskowej, zwolnienia ze służby wojskowej, posiadając kategorię archiwalną B-5 lub B-10 - zostały komisyjnie ocenione jako dokumentacja niearchiwalna i w ostateczności zniszczone. Natomiast – zdaniem organu I instancji - wydanie zaświadczenia o stażu pracy w gospodarstwie rolnym w oparciu o złożony wniosek wraz z załącznikami, nie zaś w oparciu o posiadaną przez organ dokumentację, stoi w sprzeczności z treścią art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł M. P., który nie zgodził się z twierdzeniem, że organ nie jest uprawniony do wydania przedmiotowego zaświadczenia wyłącznie w oparciu o wniosek wnioskodawcy oraz przedłożone w nim załączniki. Zarzucił, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania wskazanych przez wnioskodawcę świadków. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie Kolegium analiza akt sprawy oraz treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, iż organ pierwszej instancji dokonał analizy ewidencji, rejestrów, innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (rejestr ewidencji ludności, rejestry podatkowe, spisy wyborców). Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił wydania żądanego zaświadczenia wobec braku możliwości potwierdzenia, w oparciu o dostępne ewidencje, rejestry bądź inne dane, pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym we wskazanym we wniosku okresie. Kolegium podniosło również, że z treści art. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, nie wynika, iż możliwe jest wydanie zaświadczenia urzędu gminy na podstawie zeznań świadków. Przepis ten umożliwia jedynie stronie, w sytuacji, gdy nie uzyska stosownego zaświadczenia, przedłożenie do organu (np. ZUS) lub pracodawcy zeznań dwóch świadków potwierdzających okres pracy w gospodarstwie, przy czym należy przyjąć, że zeznania te winny być sporządzone przed urzędnikiem gminy. Tym samym zdaniem Kolegium organ, który jest właściwy do wydania zaświadczenia w oparciu o art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 218 § 1 k.p.a., nie prowadzi postępowania, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. W tym zakresie właściwe są te organy, które rozstrzygają sprawę bądź w drodze decyzji, bądź orzekające we właściwym postępowaniu sądowym. M. P. wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, żądając uchylenia postanowień zapadłych w obydwu instancjach, oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw; 2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, tj. nieuchylenie postanowienia organu I instancji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 3. art. 138 § 2a k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niedopełnienie wynikających z tego przepisu obowiązków, tj. organ II instancji nie określił wytycznych dla organu I instancji w zakresie wykładni przepisów prawa, m.in. art. 124 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.; 4. art. 218 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że organ I instancji nie był obowiązany wydać żądanego zaświadczenia, z uwagi, że nie jest w posiadaniu dokumentów potwierdzających fakt wykonywania pracy przez skarżącego w gospodarstwie rolnym jego rodziców w określonych latach; 5. art. 218 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że organ I instancji przeprowadził w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, a wynika to m.in. z akt sprawy, wydanych postanowień i ich uzasadnień; 6. art. 3 ust. 2-3 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz w zw. z art. 217 § 1 k.p.a., art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że organ I instancji m.in. nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, w sytuacji gdy: - Wójt Gminy, w tym właściwy urząd gminy i archiwum, w toku postępowania oraz w postanowieniu nie ujawnił wszystkich dokumentów w przedmiocie sprawy, a w których jest w posiadaniu wraz z opisem jakie dane są w nich zawarte i jaki mają wpływ na załatwienie sprawy, przy czym prowadzenie i posiadanie wszelkich dokumentów przez ten organ wynika z odrębnych przepisów prawa; - prawo dopuszcza według organu II instancji możliwość wydania zaświadczenia na podstawie dowodów z zeznań dwóch świadków - SKO powołało się na dwa konkretne wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych; - organ II instancji był i jest świadomy, że organ I instancji uchylił się od wymienienia dokumentacji zawartej w jego zasobach, a którą badał i od stwierdzenia, czy całość zasobów (także archiwalnych), w których jest posiadaniu mogłyby dać odpowiedź na pytanie, czy żalący się pracował w gospodarstwie rodziców w okresie wskazanym we wniosku; 7. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez: - zaniechanie przez organ w toku postępowania stania na straży praworządności, oraz zaniechanie z urzędu lub na wniosek stron podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 8. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie wynikających z tych przepisów obowiązków, które polegały na prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej a także kierowaniu się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także wszystkich uchybień i naruszeń przepisów prawa przez organ I jak i II instancji, a także z posiadanych przez organ I instancji (w tym właściwy urząd gminy i archiwum) wszystkich dokumentów w przedmiocie sprawy, których nie ujawnił ani nie wymienił wraz z opisem jakie dane są w nich zawarte i jaki mają wpływ na załatwienie sprawy; 9. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez nie wywiązanie się organu z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego a także nie wywiązanie się z obowiązku w zakresie czuwania nad tym, aby strona uczestnicząca w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu organy miały udzielić niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a czego nie poczyniły, a wynika to bezpośrednio z akt sprawy; 10. art. 11 k.p.a. poprzez nie wywiązanie się organu z obowiązku wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a wynika to z akt sprawy oraz wydanych postanowień; 11. art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez nie wywiązanie się organu z obowiązku działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; 12. art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niedopełnienie wynikających z tych przepisów obowiązków, tj. m.in. brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w wydanych postanowieniach. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z dnia "[...]" Wójta Gminy o odmowie wydania wnioskodawcy zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, w okresie od 3 grudnia 1990 do 4 października 1994 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Ponadto stosownie do art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie z art. 217 § 2 zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Natomiast według art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie zaś z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Stosownie do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z powyższych regulacji, wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (patrz: wyrok NSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17, dostępny w CBOSA). Nie jest dopuszczalne dokonywanie w tym postępowaniu jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dokonywanie ocen prawnych nie wynikających z danych ewidencyjnych i akt sprawy. Organ nie może rozstrzygać żadnych kwestii, gdyż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym. Natomiast zakres postępowania dowodowego z art. 218 § 2 k.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie istniejących wątpliwości. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA w Warszawie z 25 października 2000 r., sygn. akt V SA 760/00, dostępny w CBOSA). Powyższe stanowisko, co do charakteru zaświadczenia i uproszczonego postępowania wyjaśniającego zostało zaprezentowane jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. w wyrokach NSA z dnia 9 lutego 2018 r. - I OSK 813/16, z dnia 22 stycznia 2018 r. - II OSK 1403/17, z dnia 20 grudnia 2017 r. - I OSK 602/17, w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych o sygnaturach: II SA/Ke 844/17, VII SA/Wa 838/17, II SAB/Ke 44/17, dostępne w CBOSA. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ wskazał, że nie posiada dokumentów potwierdzających pracę wnioskodawcy we wskazanych we wniosku latach. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że teczki, których zawartość mogłaby udokumentować okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, takie jak: deklaracje podatkowe, ulgi inwestycyjne, zwolnienia od podatku rolnego, podatek rolny, odroczenia służby wojskowej, zwolnienia ze służby wojskowej, posiadając kategorię archiwalną B-5 lub B-10 - zostały komisyjnie ocenione jako dokumentacja niearchiwalna i w ostateczności zniszczone. Skoro z dostępnych rejestrów, ewidencji i innej dokumentacji nie wynika stan faktyczny, którego potwierdzenia oczekuje skarżący, to organ nie mógł wydać zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącego. Organy przedstawiły uzasadnienie tego stanu rzeczy w swoich postanowieniach, nie może być zatem mowy o naruszeniu wskazywanych przez skarżącego przepisów art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niedopełnienie wynikających z tych przepisów obowiązków, tj. m.in. brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w wydanych postanowieniach. Z uwagi na uproszczony i ograniczony zakres postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia za całkowicie niezasadne należy uznać zarzuty strony dotyczące naruszenia wskazanych w skardze procesowych przepisów k.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepis art. 218 § 2 k.p.a. w związku z wprowadzeniem zaświadczeń, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi bowiem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, że udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wtedy, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy. Jednakże zeznania tych świadków są oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy. Nie mogą one natomiast stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (por. w wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1773/13, wyrok WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 581/17; dostępne w CBOSA) Nie można podzielić stanowiska, że art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów w ust. 2 stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Zaś zgodnie z ust. 3 w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Regulacja ta oznacza tylko i wyłącznie to, że ustawodawca dopuszcza inny sposób dowodzenia przez zainteresowaną osobę okresów pracy w gospodarstwie rolnym, w przypadku, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tej kwestii. Regulacja ta nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (por. w wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1414/15, dostępny w CBOSA). Niemniej jednak jak była o tym mowa wyżej zeznania świadków mogą być oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy i nie mogą one stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Niezasadny jest więc zarzut strony skarżącej dotyczący nie przesłuchania w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia, wskazanych przez skarżącego świadków. Wójt Gminy badał możliwość wydania zaświadczenia w oparciu o dostępne mu ewidencje, rejestry i inne dane. Natomiast strona może starać się o powołanie świadków w celu potwierdzenia interesujących ją okresów pracy w gospodarstwie rolnym, już bezpośrednio u pracodawcy. Niesłuszne są zatem zarzuty naruszenia art. 3 ust. 2-3 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz w zw. z art. 217 § 1 k.p.a., art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.