II SA/Ol 449/20

Dnia 17 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2020 roku sprawy ze skargi R. A. i W. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z "[...]" wydanym z upoważnienia Burmistrza G. przez p.o. Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska i Nieruchomości Urzędu Miejskiego w G. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity na dzień wydania rozstrzygnięcia-Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.), ustalono koszt postępowania w sprawie o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomościami położonymi w G. oznaczonymi w ewidencji gruntów jako: działka nr "[...]", będąca współwłasnością małżeństwa W. i R. A. (dalej jako: strona lub skarżący) oraz działka nr "[...]" będąca współwłasnością małżeństwa G. i J.P., zakończonego decyzją z "[...]" o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, na kwotę w wysokości 5535 zł i zobowiązano właścicieli obu nieruchomości do uiszczenia tych kosztów w kwocie po 2767,50 zł, w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskiem z 30 maja 2019 r. strona wystąpiła o rozgraniczenie wskazanych wyżej nieruchomości. Postanowieniem z "[...]" organ I instancji upoważnił uprawnionego geodetę do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic. Wynagrodzenie geodety, zgodnie z umową z 14 października 2019 r., wyniosło 5535 zł, przy czym koszty te, w interesie stron, poniosła gmina jako organ prowadzący przedmiotowe postępowanie. Następnie decyzją z "[...]" organ I instancji umorzył postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w O. Jednocześnie organ I instancji na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 264 § 1 i 2 k.p.a. obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących, objętych rozgraniczeniem. Strona złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc zarzut naruszenia art. 262 § 2 i art. 263 § 1 k.p.a. poprzez zobowiązanie stron postępowania rozgraniczeniowego do uiszczenia kosztów tego postępowania, podczas gdy koszty te powinna ponieść gmina. W uzasadnieniu podniesiono, że sytuacja, która dotyczy rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości, w znacznej mierze jest wynikiem działań gminy i dokonania błędnego pomiaru geodezyjnego działki nr "[...]" a następnie jej sprzedaży. W związku z tym, strona nie jest w stanie wykonać nałożonych na nią obowiązków, bowiem bez zgody właścicieli działki nr "[...]" nie może wejść na teren tej działki. W ocenie strony to gmina, nie wykonując należycie swoich obowiązków przy wytyczaniu działki nr "[...]", powinna ponieść koszt postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto nie wskazano na jakiej podstawie prawnej określono wysokość wynagrodzenia należnego geodecie. Zdaniem strony, koszt usługi geodety został zawyżony w stosunku do pracy, którą wykonał. Jednocześnie podniesiono, że wysokość kosztów, które strona będzie musiała ponieść, nie była znana ani komunikowana na którymkolwiek etapie postępowania, a mając na względzie zasadę zaufania obywatela do organów, strony powinni mieć możliwość kontrolowania kosztów, które następnie będą musiały ponieść. W związku z powyższym, strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i ustalenie, że kosztami postępowania rozgraniczeniowego powinna została obciążona gmina. Postanowieniem z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: Kolegium, organ II instancji lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w całości, uznając, że zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Kolegium podniosło, że organ I instancji właściwie zastosował zasadę udziału poszczególnych stron w kosztach postępowania rozgraniczeniowego, bowiem koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia, koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości. Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego, nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów odnośnie do pracy geodety. Z uzasadnienia decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe wynika, że geodeta dokonał ustalenia, że część powierzchni budynku (3m²) posadowionego na działce nr "[...]" zajmuje działkę o nr "[...]", zaś strona nie zakwestionowała tego ustalenia. Jednakże w związku z tym, że właściciele nieruchomości nie uzgodnili wspólnego stanowiska dotyczącego granicy, sprawa rozgraniczenia została przekazana sądowi powszechnemu. Ponadto zauważono, że postępowanie mające na celu ustalenie przebiegu granicy jest prowadzone w interesie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, zatem zarzut dotyczący sprzedaży przez gminę jednej z tych nieruchomości, nie ma odniesienia do przedmiotu niniejszej sprawy. Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając obrazę przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 264 § 1 k.p.a., w zw. z art. 262 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c. poprzez ich zastosowanie i uznanie za prawidłowe postanowienia w zakresie w jakim obciąża skarżących połową kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie, tj. w wysokości 2.767,50 zł w sytuacji, gdy: a) konieczność zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego spowodowana była stanowiskiem organu przymuszającego skarżących do wykonania elewacji ściany, co wymagało wejścia na grunt sąsiedni, na co zgody nie wyrazili sąsiedzi – właściciele działki nr "[...]" oraz zawinionym niedbalstwem ze strony gminy przy dokonywaniu pomiaru geodezyjnego, przez co powstał spór, tym samym skarżący nie powinni ponosić kosztów udziału biegłego geodety w tym postępowaniu, b) nie wskazano jakie składniki składają się na tą kwotę czy kosztów konkretnych czynności geodety, co czyni uprawnionym uznanie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ustalone zostały w sposób dowolny. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, o ile nie zostanie przedłożony spis kosztów. W uzasadnieniu ponowiono zarzuty przedstawione w uprzednio złożonym zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Podkreślono, że występujące w niniejszej sprawie okoliczności powodują konieczność indywidualizacji interesów stron przedmiotowego postępowania rozgraniczającego. Wskazano, że to ze strony gminy doszło do zaniedbań, wskutek czego zaistniał stan wymagający rozgraniczenia działki skarżących i działki sąsiedniej. Zdaniem skarżących dokonano bowiem błędnego pomiaru geodezyjnego działki nr "[...]", która następnie została sprzedana, zaś bez zgody właścicieli tej działki skarżący nie są w stanie wykonać nałożonego na nich decyzją z "[...]" obowiązku dokończenia wykonania elewacji ściany budynku usługowo-mieszkalnego, usytuowanego na działce nr "[...]", którego są właścicielami. Tym samym, gmina zobowiązała skarżących do wykonania elewacji, nakładając na nich kary pieniężne w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, którego nie można wykonać z powodu stanowiska właścicieli sąsiedniej nieruchomości. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, gmina ma interes prawny w dokonaniu rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości i to organ winien ponieść w całości koszty tego postępowania, gdyż to nienależyte wywiązywanie się z obowiązków organu doprowadziło do powstania sporu między właścicielami przedmiotowych nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniesiono, że organ administracji publicznej, zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., powinien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego, a zatem zauważać korzyści, jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskują strony w nim uczestniczące, a nie tylko skupiać się na podmiocie, który wystąpił z żądaniem jego wszczęcia. Ponadto zarzucono, że organ nie wskazał, z czego wynika podana wysokość kosztów postępowania, co prowadzi do wniosku, że koszty te zostały ustalone w sposób dowolny. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że w sytuacji, gdy w sprawie istnieje spór co do przebiegu granic, co ma miejsce w omawianej sprawie, rozgraniczenie leży w interesie wszystkich uczestników postępowania, tym samym wszyscy uczestnicy tego postępowania powinni ponieść jego koszty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Należy zatem wskazać, że stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276; dalej: P.g.i.k.) jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 (tj. decyzji o rozgraniczeniu), upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 P.g.i.k.). W związku z tym, że przepisy P.g.i.k. nie regulują kwestii kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, zastosowanie znajdują tu przepisy k.p.a. – Dział IX: Opłaty i koszty postępowania, które ustalają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Stosownie do art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W myśl art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 k.p.a.). Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy organ I instancji zakończył prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe decyzją wydaną na podstawie art. 34 ust. 2 P.g.i.k. o umorzeniu prowadzonego postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi powszechnemu. Organ I instancji uznał, że wystąpił spór co do ustalenia przebiegu granic, zaś jego rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe. Tym samym, zaistniała obiektywna potrzeba ustalenia granicy między przedmiotowymi nieruchomościami. Jednocześnie wystąpienie sporu granicznego determinuje sposób rozliczenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i uzasadnia obciążenie tymi kosztami wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt I OPS 5/06, został bowiem wypowiedziany pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości, strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Użycie w uchwale sformułowania o możliwości obciążenia kosztami rozgraniczenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości oraz uzasadnienie uchwały, wskazuje, że każdorazowo taką decyzję winna poprzedzać pogłębiona analiza trafności obciążania kosztami rozgraniczenia stron postępowania rozgraniczeniowego, przy założeniu jednak zasady, że koszty rozgraniczenia ciążą po połowie na obu właścicielach rozgraniczanych nieruchomości i traktowaniu jako wyjątku obciążenia tymi kosztami wyłącznie właściciela nieruchomości inicjującego postępowanie o rozgraniczenie. Należy przy tym podkreślić, że w uzasadnieniu powołanej uchwały możliwość obciążenia kosztami administracyjnego rozgraniczenia nieruchomości obu właścicieli graniczących nieruchomości wyprowadzono z treści przepisów Kodeksu cywilnego, regulujących zasady rozgraniczania nieruchomości na etapie postępowania sądowego tj. art. 152 i 153 k.c. Stwierdzono bowiem, że skoro w art. 152 k.c. sformułowana jest zasada, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie, to również na etapie rozliczania kosztów rozgraniczenia z fazy postępowania administracyjnego, powyższą regułę prawa cywilnego należy mieć na uwadze. Co do zasady bowiem postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu, gdyż ustalenie spornego przebiegu granic leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli nieruchomości graniczących. Podkreślono również, że orzeczenie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie i ewentualnie – w jakim stosunku. W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że stanowisko organów obu instancji jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Ustalono wszystkie konieczne do wydania rozstrzygnięcia okoliczności sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, w tym przede wszystkim krąg stron biorących udział w postępowaniu rozgraniczeniowym, a także wysokość kosztów postępowania, na które składają się koszty czynności uprawnionego geodety. Z treści przedłożonej faktury z 17 stycznia 2020 r., znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, wynika, że koszty te wynoszą 5535 zł, zaś prace zostały wykonane zgodnie z umową zawartą 14 października 2019 r. , również znajdującą się w aktach administracyjnych sprawy. Ponadto z treści decyzji z "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego wynika, że w trakcie rozprawy granicznej, na którą stawiły wszystkie strony postępowania, upoważniony geodeta, po przeprowadzeniu wizji w terenie, poinformował zainteresowanych, że w wyniku analizy materiałów archiwalnych oraz pomiarów wykonanych w terenie w obecności stron, położenie kwestionowanych punktów granicznych jest zgodne ze stanem uwidocznionym w ewidencji gruntów, zaś strony zgodziły się z tym stwierdzeniem. Jednakże pomimo podjętych prób nie udało się nakłonić stron do poczynienia wobec siebie ustępstw i podpisania aktu ugody. W tej sytuacji zastosowany przez organ I instancji podział kosztów przeprowadzonego postępowania w przedmiocie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości należy uznać za prawidłowy. Stosownie bowiem do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. kosztami rozgraniczenia można obciążyć strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 152 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r. , sygn. akt I OSK 1230/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 785/14, dostępne w CBOSA). Należy przy tym zauważyć, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Oczywistym zaś jest, że ustalenie granic gruntów sąsiadujących leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2688/18, CBOSA). Reasumując, należy zatem stwierdzić, że zarówno zaskarżone postanowienie Kolegium, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a obciążenie kosztami tego postępowania właścicieli rozgraniczanych nieruchomości w oparciu o zasadę udziału poszczególnych stron w kosztach postępowania rozgraniczeniowego, znajduje pełne oparcie w zgromadzonym materiale aktowym. Sąd w niniejszym postępowaniu nie był natomiast uprawniony - jak chcą tego skarżący - do badania odpowiedzialności Gminy za powstanie zaniedbań, na skutek czego zaistniał stan, w którym wymagane było rozgraniczenie działek nr "[...]" i "[...]". Kwestie te znajdują się bowiem poza granicami niniejszej sprawy, które wyznaczyła wniesiona skarga na opisane wyżej postanowienie Kolegium. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.