II SA/Ol 45/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi M.Ł. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta A orzekł o zwrocie na rzecz "[...]" udziałów w wysokości po 1/8 części każdemu z nich w nieruchomości, położonej w obrębie nr A miasta A, przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]" o pow. 1,2670 ha, stanowiącej własność Gminy Miasta A. W punkcie 2 tej decyzji Starosta A, ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 83 875,00 zł, zobowiązał do wpłaty kwot po 10 484,38 zł przez każdego na rzecz Gminy Miasta A. Starosta A uprzednio wydał już w tej sprawie podobną decyzję z dnia "[...]". Jednakże została ona uchylona decyzją Wojewody z dnia "[...]", a sprawę przekazano do rozpoznania w I instancji. Natomiast od przedmiotowej decyzji z dnia "[...]" odwołanie złożył Prezydent Miasta A, wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz prawa formalnego w zakresie art. 7, w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, oraz art.156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że przyjęty bez zastrzeżeń przez organ I instancji operat szacunkowy z dnia 05.09.2012r. budzi poważne wątpliwości. W ocenie organu odwoławczego rażącym uchybieniem jest zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zaznaczono, że § 36 ww. rozporządzenia ma zastosowanie do wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten nie może mieć zastosowania w przypadku określenia wartości nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wobec tego według Wojewody sporządzony operat szacunkowy nie jest zgodny z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości, operat ten nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania. Błędne jest również twierdzenie biegłej zawarte w piśmie z dnia 18.04.2013 r., iż procedura wyceny i określona wartość rynkowa nieruchomości nie mają wpływu na wartość zwrotu odszkodowania. Zlecenie wyceny przedmiotowej nieruchomości było niezbędne do określenia czy zwaloryzowane odszkodowanie pieniężne nie przewyższa 50% aktualnej wartości rynkowej tej nieruchomości, co wynika z art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co prawda rzeczoznawca majątkowy wykazała, że zwaloryzowana wartość odszkodowania wynosząca 6,62 zł/m kw. nie jest większa niż 50% aktualnej wartości tej nieruchomości, którą oszacowała na kwotę 50,95 zł/m kw., niemniej jednak biorąc pod uwagę błędne zastosowanie procedury szacowania wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości Wojewoda stwierdził, że nie może uznać, iż powyższe stwierdzenie jest prawidłowe. Organ II instancji wskazał, że posłużono się operatem, którego ważność upłynęła we wrześniu 2013 r., a klauzula potwierdzająca jego ważność nadana została po wniesieniu odwołania. Nadto podkreślił, że nie kwestionuje samej zasadności zwrotu nieruchomości na rzecz uprawnionych spadkobierców po byłych właścicielach, tj. M. i M. L., gdyż przesłanki przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione i właściwie udowodnione przez orzekającego w I instancji. Zastrzeżenia jednak budzi wycena przedmiotowej nieruchomości zawarta w operacie szacunkowym z dnia 05.09.2012 r., stanowiąca niezbędny dowód w niniejszej sprawie, służący określeniu czy zwaloryzowane odszkodowanie pieniężne na dzień zwrotu nieruchomości nie przewyższa jej wartości rynkowej. Ponadto organ I instancji naruszył przepisy postępowania określone w art. 7 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa oraz art. 80 kpa, poprzez błędne rozdzielenie zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania co do wysokości udziałów, ponadto w uzasadnieniu do decyzji organ nie wyraził swojej oceny na temat przyjętego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego z dnia 05.09.2012 r. Zdaniem Wojewody nie dopuszczalne było przyjęcie za dowód w sprawie błędnie sporządzonego operatu szacunkowego. Skargę na ww. decyzję wywiódł M. L.. W uzasadnieniu podał, że decyzja Wojewody uznaje zasadność zwrotu nieruchomości na rzecz uprawnionych spadkobierców. Na ich korzyść rozstrzyga inne zarzuty Prezydenta Miasta A. Podważony zostaje ponownie operat szacunkowy jako główny powód uchylenia decyzji Starosty A. Czas załatwiania tej sprawy przekroczył wszelkie granice przyzwoitości. W ocenie skarżącego należy jednoznacznie stwierdzić, iż Prezydent Miasta A w związku z pozyskanymi środkami z FUE na tę nieruchomość, skutecznie i celowo doprowadza do przedłużania postępowania i zwrotu nieruchomości, by nie zwracać dofinansowania. Stwierdził, że wszystkie strony zgadzają się co do zasadności zwrotu nieruchomości spadkobiercom. Tymczasem spory między urzędami, spowodowały, że ziemia ta leży odłogiem, jest zdewastowana i nie przynosi korzyści osobom które ubiegają się o jej zwrot. Skarżący podał, że Wojewoda uznał za rażące naruszenie prawa rozdzielenie kwoty odszkodowania różniącej się 4 grosze. Strona wyraziła obawę, że każda następna wycena może być z tak błahych powodów zakwestionowana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uchylając po raz drugi decyzję Starosty A o zwrocie nieruchomości nie uczynił tego w sposób zgodny z przepisami prawa. Pamiętać należy, że decyzja Wojewody z dnia "[...]" w bardzo dużym stopniu była powtórzeniem decyzji tego organu z dnia "[...]" kiedy to po raz pierwszy została uchylona decyzja o zwrocie nieruchomości. Wydaje się, że w sprawie tej organ II instancji pominął unormowanie zawarte w art. 15 k.p.a., stwierdzającym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Natomiast istotą tej zasady, tj. dwuinstancyjności postępowania jest nakaz dwukrotnego rozpatrzenia sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozpatrzenia materiału dowodowego najpierw przez organ I instancji, potem przez organ odwoławczy. W sposób identyczny należy się odnieść do sprzeczności rozstrzygnięcia organu odwoławczego z treścią art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy bez wątpienia uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli stwierdzi, że jest to konieczne dla prawidłowego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu nie jest możliwy do podzielenia pogląd, że w rozpoznawanej sprawie do prawidłowego jej wyjaśnienia niezbędne jest poczynienie nowych ustaleń w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jeżeli nawet tak by miało być to Wojewoda nie uzasadnił tego w sposób jasny i przekonujący, czym naruszył dyspozycję art. 7 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Poza sporem pozostaje to, że operat w rozpoznawanej sprawie sporządzony został w dniu 5 września 2012 r., zaś decyzja organu I instancji (po raz drugi) wydana została "[...]", czyli 14 dni po upływie roku od jego sporządzenia. Nie można pominąć jednak tego, że w czasie rozpatrywania sprawy przez organ II instancji zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami na operacie znajdowała się klauzula potwierdzająca jego aktualność. Zwrócić należy uwagę również na to, że aktualność operatu w sposób jednoznaczny potwierdzona została pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. (k- 257 akt administracyjnych). W tej sytuacji trudno jest zrozumieć dlaczego jedną z przyczyn przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji miał być brak klauzuli na operacie w chwili wydawania decyzji przez Starostę A, w każdym razie decyzja organu odwoławczego w żadnym stopniu tego nie wyjaśnia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd przedstawiony w wyroku WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 841/13 przedstawiony w decyzji organu odwoławczego, dotyczący dowodu w postaci operatu szacunkowego, który powinien pomóc organowi w rozstrzygnięciu sprawy i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód. Powyższe stwierdzenie nie może oznaczać jednak tego, że organ oceniający ten dowód nie może przyjąć operatu bez zastrzeżeń, tak jak to uczynił Starosta A. Zastrzeżeniem wyartykułowanym przez organ odwoławczy jest zastosowanie przy sporządzaniu operatu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) mogącym mieć zastosowanie wyłącznie przy inwestycjach drogowych. Organ odwoławczy w sposób zbyt powierzchowny w uzasadnieniu decyzji odniósł się do pisma biegłej z dnia 18 kwietnia 2013 r., stwierdzając jedynie, że błędne jest jej twierdzenie, iż procedura wyceny i wartość rynkowa nieruchomości nie mają wpływu na wartość zwrotu odszkodowania, nie wyjaśnił natomiast dlaczego to stanowisko jest błędne. Organ odwoławczy pominął również twierdzenia biegłej zawarte w punkcie 5 jej pisma z dnia 18 kwietnia 2013 r., gdzie biegła stwierdziła, że ze względu na brak transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zieleń, sugerowano się zasadami wyceny pod drogi, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Przyjęcie takie jest zasadne, gdyż część wycenianej nieruchomości przeznaczona była pod zieleń, a część pod zabudowę usług handlowych i rzemieślniczych. Zauważyć należy, że na brak możliwości zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Wojewoda w identyczny sposób zwracał uwagę, wydając po raz pierwszy w marcu 2013 r. decyzję kasatoryjną. W sytuacji, gdy biegła wyjaśniła w uzupełnieniu swojego operatu dlaczego przyjęła taką a nie inną metodę obliczenia wartości nieruchomości, nie można było uchylić zaskarżonej decyzji i poprzestać na prostym stwierdzeniu, że przepis ten nie może być zastosowany. Jeżeli pomimo uzupełnienia operatu organ odwoławczy miał nadal wątpliwości co do jego prawidłowości to nie było przeszkód ku temu, aby zażądać od biegłej dodatkowych informacji i wyjaśnień na piśmie lub ustnych, co przyczyniłoby się do szybszego i prawidłowego rozpoznania sprawy i z pewnością żadna ze stron postępowania nie zostałaby w te sposób pozbawiona swoich praw. Sporządzony operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w rozpoznawanej sprawie, ale nie należy go oceniać w oderwaniu od pozostałego materiału dowodowego. Pamiętać należy więc, że skarżący jak i członkowie jego rodziny nie negowali i nie negują wartości przyjętych przez biegłą sporządzającą operat. Uczestnik postępowania sądowo administracyjnego, tj. Gmina A nie podważała także wyliczeń dokonanych w operacie po doręczeniu jej wyjaśnień biegłej. Każdy z uczestników postępowania miał oczywiście do tego prawo, aby obliczenia te podważać w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nie można zapominać jednak o tym, że po przedłożeniu przez biegłą dodatkowych wyjaśnień i doręczeniu ich Gminie, to właśnie Gmina A prowadziła negocjacje ze skarżącym i członkami jego rodziny na temat zamiany działek, proponując do zamiany działkę, której wartość była zbliżona do wartości wskazanej przez biegłą. Pamiętać należy również o tym, że działka gruntu skarżącemu i jego rodzinie z mocy decyzji Starosty A została zwrócona fizycznie, a nie w równowartości pieniężnej. W tej sytuacji bez praktycznego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (choć i tę kwestię można było wyjaśnić w postępowaniu odwoławczym) pozostaje cena jednego metra kwadratowego nieruchomości porównawczej oznaczonej literą C. Cena jednego metra kwadratowego gruntu zwracanego na mocy decyzji Starosty będzie miała znaczenie dopiero wówczas jak skarżący ewentualnie zechce sprzedać ziemię, której odzyskanie przychodzi mu z wielkim trudem. Potwierdzeniem słuszności powyższej tezy jest stwierdzenie wypowiedziane na rozprawie przez pełnomocnika Gminy Miejskiej A, że "gdyby nie było pomyłki przy określeniu kwot za metr kwadratowy działki oznaczonej literą C, to zmniejszyłaby się istotnie wartość nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu. Natomiast kwota jaką winien uiścić skarżący nie powinna ulec zmianie". Odnosząc się do wysokości kwoty zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania, to rzeczywiście ośmiu uczestników postępowania musi zapłacić na rzecz Gminy Miasta A w sumie o 4 grosze więcej, niż to wynika ze stosownych obliczeń. Błąd ten jest jednak tego typu, że jedynie można podzielić twierdzenie skarżącego, iż jest to rzecz błaha. Z resztą nie ma żadnych przeszkód prawnych ku temu aby prawidłowego rozliczenia kwoty różniącej się o 4 grosze dokonał organ odwoławczy. Reasumując, stwierdzić należy, że obecnie nie sposób dostrzec konieczności sporządzania nowego operatu. Organ odwoławczy powinien dokładnie przeanalizować treść sporządzonego operatu, dodatkowych wyjaśnień złożonych przez biegłą i ewentualnie zażądać raz jeszcze takich wyjaśnień i dopiero wówczas merytorycznie ocenić rozpoznawaną sprawę, mając na uwadze rozważania dokonane w niniejszym uzasadnieniu. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję. Z mocy art. 152 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.