II SA/Ol 451/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na decyzję Komendanta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Komendanta na rzecz Przedsiębiorstwa A kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]", działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1313, dalej: ustawa PSP) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w "[...]" nakazał Przedsiębiorstwu A (dalej jako: "spółka" lub "skarżąca") doprowadzić do pełnej sprawności, w zakresie wydajności oraz ciśnienia, hydranty zewnętrzne położone na terenie miasta "[..]" (będące własnością Gminy). Wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 29 listopada 2018 r. czynności kontrolno-rozpoznawczych w ramach sieci wodociągowej na terenie miasta stwierdzono nieprawidłowości w zakresie sprawności hydrantów zewnętrznych położonych na terenie miasta "[...]". Dowodem na zaistniałe nieprawidłowości jest protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 18 grudnia 2018 r., gdzie opisano nieprawidłowości. Strona postępowania w toku postępowania nie zanegowała tego faktu. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 27 ustawy PSP, Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia "[...]" w całości i umorzył postępowanie. Wskazał, że hydranty zewnętrzne będące we władaniu spółki były przedmiotem postępowania administracyjnego rozstrzygniętego decyzją z dnia "[...]". W decyzji tej nałożono na spółkę obowiązek dokonania przeglądu hydrantów zewnętrznych zlokalizowanych na wodociągach zbiorowych należących do Gminy ze szczególnym uwzględnieniem oceny wydajności nominalnej tych hydrantów. Decyzja ta była przedmiotem odwołania. Komendant wojewódzki po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w części nakładającej obowiązek dokonania przeglądu i konserwacji hydrantów zewnętrznych niebędących własnością Gminy, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy, uściślając jedynie obowiązek. WSA w Olsztynie oddalił skargę na decyzję z dnia "[...]" (wyrok z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt: II SA/Ol 1068/13). Mając na uwadze powyższe należy uznać, że strona ma pełną świadomość ciążących na niej obowiązków w zakresie wymagań przeciwpożarowych dla sieci wodociągowych, co najmniej od stycznia 2014 r. Wskazał, że z analizy przedłożonego materiału dowodowego wynika, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia "[...]" nie został przez Komendanta Miejskiego PSP wyegzekwowany. Po 2013 r. czynności kontrolne mające na celu sprawdzenie wykonania tej decyzji przeprowadzono w roku 2016. Z treści protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych z 2016 r. wynika, że kontrolą objęto 744 hydranty, z 2443 będących we władaniu spółki. Kolejne czynności kontrolno-rozpoznawcze z ramienia KM PSP w przedmiocie obowiązków nałożonych decyzją z "[..]" przeprowadzono w roku 2018. W ramach tych czynności, podobnie jak w roku 2016 kontroli poddano tylko część hydrantów będących we władaniu spółki. Podniesiono, że zgodnie z treścią przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej, jeżeli decyzja ta dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W analizowanym stanie postępowania występuje tożsamość spraw. Dlatego w obecnym stanie prawnym zadaniem organu I instancji jest doprowadzenie do wykonania uprzednio wydanej ostatecznej decyzji, nie zaś inicjowanie kolejnego postępowania administracyjnego, w efekcie którego w obrocie prawnym znalazłyby się dwie decyzje dotyczące tej samej sprawy administracyjnej. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję organu odwoławczego pełnomocnik spółki zarzucił jej naruszenie art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym nieważnością postępowania jako wydana z naruszeniem zasady powagi "rzeczy osądzonej" polegającym na wcześniejszym rozstrzygnięciu sprawy poprzednią decyzją administracyjną wydaną przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w "[...]" z dnia "[...]" zmienionej w części decyzją Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia "[...]" w sprawie hydrantów zewnętrznych położnych na sieci wodociągowej na podstawie przepisów § 10 ust. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez określenie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej polegającej na przeglądzie hydrantów znajdujących się na sieci wodociągowej należącej do skarżącej, w stosunku do wszystkich hydrantów stanowiących własność spółki. Podniósł, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji błędnie interpretując przepisy i literalną treść decyzji uprzednio wydanej założył, iż zawiera ona także obowiązek doporowadzenia hydrantów do wydajności i sprawności nominalnej określonej w obowiązujących przepisach, gdy tymczasem treść przepisu, jak i decyzji nie przewidywała takiego skutku. Decyzja z dnia "[...]" Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarne będąca przedmiotem odwołania skarżącej do organu II instancji dotyczyła całkiem innego obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej i wydana została na podstawie innych przepisów prawa materialnego. Przedmiotem uprzednio wydanej decyzji był obowiązek z zakresu ochrony przeciwpożarowej określony w § 10 ust. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. dotyczący przeprowadzania przeglądu hydrantów zewnętrznych. Wskazano, że w związku z uchyleniem tej decyzji i umorzeniem postępowania w I instancji wystąpiło nie rozpoznanie istoty sprawy i złożonego odwołania od decyzji administracyjnej Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej; naruszenie § 10 ust. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczącego przeprowadzania przeglądu hydrantów zewnętrznych poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że dotyczy jego treść doprowadzenia hydrantów do wydajności i nominalnego ciśnienia określonej w przepisach o ochronie p.poż. oraz naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. rozumianego również jako zasadę ochrony praw nabytych, a także zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikających z ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zachodzi tożsamość spraw – sprawy zakończonej decyzją organu I instancji z dnia "[...]", zmienionej prawomocną decyzją organu odwoławczego z dnia "[...]" oraz sprawy zakończonej decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia ‘[...]". Należy podnieść, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i w niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Z taką sytuacją – zdaniem Sądu – nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. I tak, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji nakazał spółce przeprowadzić udokumentowany przegląd hydrantów zewnętrznych zlokalizowanych na wodociągach zbiorowych należących do Gminy "[...]" oraz występujących na jej terenie, uwzględniający w szczególności ciśnienie nominalne oraz wydajność nominalną. Jako podstawę prawną podano § 10 ust. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Natomiast w decyzji z dnia "[...]" organ nakazał spółce doprowadzić do pełnej sprawności, w zakresie wydajności oraz ciśnienia, hydranty zewnętrzne położone na terenie miasta "[...]" (będące własnością gminy). Powyższy obowiązek został nałożony na podstawie: art. 4 ust. 1 pkt. 3 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, § 2 ust 1 pkt. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2001 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, § 10 ust. 1 oraz ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Przedstawione okoliczności faktyczne i prawne przekonują, że obydwie wskazane decyzje zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, gdyż pierwsza z nich dotyczyła wyłącznie obowiązku przeglądu hydrantów, druga zaś odnosił się do obowiązku doprowadzenia do pełnej sprawności hydrantów zewnętrznych. Odmienny stan faktyczny determinował zastosowanie różnych przepisów prawa w tych decyzjach. W judykaturze podnosi się, że podstawa prawna, co wynika z art. 107 § 1 k.p.a., jest autonomicznym, odrębnym od "rozstrzygnięcia", elementem decyzji administracyjnej, znajdującym właściwe sobie miejsce w treści każdej decyzji administracyjnej. "Podstawę prawną decyzji" stanowi przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji opiera swoje rozstrzygnięcie danej sprawy administracyjnej co do jej istoty, jak również powołanie stosownych, mających szczególny związek z wydaniem danej decyzji, przepisów proceduralnych (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 649-650). "Rozstrzygnięcie" natomiast (określane także mianem "osnowy" bądź "sentencji" decyzji) stanowi zasadniczo wiążące ustalenie konsekwencji prawnych stosowanego przez organ administracji przepisu prawa materialnego. Jak wskazał NSA (wyrok z dn. 18 maja 1999 r., sygn. I SA/Łd 1017/97), moc prawnie wiążącą ma sentencja orzeczenia, a nie jego uzasadnienie, które podaje jedynie powody rozstrzygnięcia, wskazuje na faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia oraz pokazuje sposób rozumowania pozwalający na jego przyjęcie. Niewątpliwe nie zachodzi zatem w przedstawionej sytuacji tożsamość sprawy. O tożsamości sprawy można bowiem mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu [rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów] i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (tak. M. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Lex oraz np. wyrok NSA z 28 listopada 2000 r., I SA/Ka 1458, "Glosa" 2002, nr 5). W przedmiotowej sprawie nie zachodzi zatem res iudicata, która mogłaby stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji z dnia "[...]". Zakwestionowana przez skarżącą decyzja została zatem wydana z uchybieniem przepisów procesowych. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien ponownie ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Uzasadnienie zaś decyzji zgodnie z wymogami, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., powinno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe ustalenia Sądu i ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.