II SA/Ol 452/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że M. B. wnioskiem z dnia 19 grudnia 2006r. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy działki nr "[...]" obręb "[...]" dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków jednorodzinnych z jednoczesnym uzgodnieniem podziału działki. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy ustalił wnioskowane warunki zabudowy wspomnianej działki. Jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia była dostrzeżona niekompletność wniosku o wydanie warunków zabudowy oraz niedopuszczalność ustalania zasad podziału geodezyjnego działki nr "[...]" w obrębie "[...]" w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy ponownie ustalił warunki zabudowy zgodnie z uzupełnieniem wniosku zawartym w piśmie z dnia 13 stycznia 2008r. W jednobrzmiących odwołaniach M. i W. R. oraz B. i Z. R. podnieśli, że wskazanie nieruchomości gruntowych nr "[...]", nr "[...]" i nr "[...]" jako działek dojazdowych do działki nr 50/13 nie jest zgodne z prawem i narusza ich interesy jako współwłaścicieli tych działek. E. i M. K., A. i M. M. oraz K. S. B. i G. B. podali, iż wjazd na działkę nr "[...]" powinien być tylko jeden i z działki nr "[...]", natomiast uregulowanie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej narusza art. 206 i art. 207 kodeksu cywilnego. Ponadto E. i M. K. podnieśli, że punkt 2.1.d decyzji dopuszczający maksymalną wysokość poziomu posadzki parteru powinien być określony od geograficznego poziomu gruntu. Natomiast pkt 4.1 : 4.2 : 4.3 odnoszące się do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej również naruszają własność odwołujących się, gdyż umożliwiają dostęp do infrastruktury będącej ich własnością. Punkt 5.1 decyzji dotyczący obsługi komunikacyjnej jest również niezgodny z prawem, gdyż działka nr 50/13 posiada dojazd z drogi gminnej L.B. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podniosło, że wskazanie na załączniku graficznym do decyzji proponowanych linii przyszłego podziału działki nr "[...]" wraz z ustaleniem pięciu wjazdów na działkę potwierdza, że organ nie ustrzegł się nieprawidłowości wskazanej w poprzedniej decyzji Kolegium o niedopuszczalności orzekania w tymże postępowaniu o zasadach podziału nieruchomości, dla której ustala warunki zabudowy. Według organu odwoławczego zilustrowane na załączniku linie podziału działki zamierzonej inwestycji wykraczają poza ramy przedmiotu niniejszego postępowania i nie znajdują oparcia w przepisach prawa materialnego. Według Kolegium uzyskanie przez taką decyzję waloru ostateczności wiązałoby co do zasad, jak również co do warunków merytoryczne rozstrzygnięcie w przyszłym i niepewnym postępowaniu w przedmiocie ustalenia zasad podziału tej działki, co również nie znajduje pokrycia w materialnoprawnych przesłankach dotyczących podziału nieruchomości. Organ winien wskazać przepisy prawa materialnego dopuszczające możliwość ustalenia więcej niż jednego wjazdu na jedną niezabudowaną działkę ewidencyjną. Organ wskazał, że wyjaśnienia wymaga także to do jakiej drogi publicznej działka zamierzonej inwestycji budowlanej ma dostęp, jak również wykazania z jednoczesnym zobrazowaniem na załączniku graficznym konieczności ustalenia dostępności do drogi z wykorzystaniem działki nr "[...]", a zwłaszcza działki nr "[...]". Skargę na powyższą decyzję wywiodła M. B. wnosząc o jej uchylenie. Rozstrzygnięciu Kolegium zarzucono naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według strony skarżącej planowana inwestycja spełniła wszystkie przewidziane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunki. Podniesiono również, że Wójt Gminy ustalając warunki zabudowy wskazał, że teren ten posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działki o numerach ewidencyjnych nr "[...]", "[...]" i nr "[...]". Według skarżącej organ II instancji nakazując wskazanie przepisów prawa materialnego dopuszczających możliwość ustalenia więcej niż jednego wjazdu na jedną niezabudowaną nieruchomość dokonał nadinterpretacji art. 61ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden przepis nie stanowi bowiem o maksymalnej jak i minimalnej liczbie wjazdów na działkę gruntu. Zdaniem skarżącej wymienione w decyzji działki mają charakter dróg wewnętrznych i są wykorzystywane jako ciągi komunikacyjne. Natomiast wskazanie linii przyszłego podziału działki nr "[...]" miało jedynie charakter informacyjny i zostało poczynione jedynie w celu zobrazowania konieczności zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki nr "[...]". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ponadto podniesiono, że Kolegium nie zakwestionowało zasadności ustalenia dostępu do działki nr "[...]" z wykorzystaniem wskazanych w decyzji działek pełniących funkcję dróg wewnętrznych. Uznało tylko za konieczne wskazanie do jakiej drogi publicznej działka ma dostęp, a przede wszystkim wykazania przez zobrazowanie na załączniku graficznym konieczności ustalenia dostępności do drogi z wykorzystaniem działki "[...]", a zwłaszcza działki nr "[...]", gdyż w tej mierze załącznik graficzny jest zdaniem Kolegium nieczytelny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji (postanowienia) administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w uchylająca decyzję Wójta Gminy A z dnia "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr "[...]" w obrębie "[...]", gmina A. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jedną z przesłanek pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi, zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasadnicze znaczenie ma, zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie dobrego sąsiedztwa. Przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nie tylko działkę faktycznie sąsiadującą, posiadającą wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, ale również tereny położone w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (tak: NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05, Lex nr 194346). Te same reguły należy zastosować przy interpretacji pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Ze wskazań art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi, zatem mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać, więc należy, że w przypadku, gdy do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu wzięto pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak również działki znajdujące się po drugiej stronie tej ulicy, to znaczy, że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku natomiast, gdy działka inwestora sąsiaduje z zabudowanymi działkami dostępnymi jednakże z innej drogi publicznej, to zachodzi przesłanka odmowy ustalenia warunków zabudowy. (Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze, ODiDK, Gdańsk 2004, s. 120). W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy zgodzić należy się z organem odwoławczym, według którego, wyjaśnienia wymaga to do jakiej drogi publicznej działka zamierzonej inwestycji budowlanej ma dostęp, jak również wykazania z jednoczesnym zobrazowaniem na załączniku graficznym konieczności ustalenia dostępności do drogi z wykorzystaniem działki nr "[...]", a zwłaszcza działki nr 56/67. W części decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczącej warunków obsługi komunikacyjnej wskazano dostęp przedmiotowej działki do dróg o nr "[...]", "[...]" i "[...]". Jednakże z załącznika graficznego decyzji o warunkach zabudowy będącego integralną częścią takiego rozstrzygnięcia nie wynika jasno i precyzyjnie w jaki sposób działka ma mieć dostęp do wspomnianych ciągów komunikacyjnych. Ponadto trudno odnaleźć w ogóle drogę nr 56/67. Na rozprawie przed tut. Sądem także nie udało się ustalić sposobu dostępu działki do drogi publicznej. M. B podał, że nieruchomość o nr "[...]" przylega do drogi gminnej ale z racji jej ukształtowania nie jest możliwy zjazd bezpośrednio na drogę (akta sądowe, k. – 13). Tak więc niejasne określenie dostępu do drogi publicznej spowodowało wątpliwości co do wypełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 2, stanowiącej niezbędny warunek do ustalania warunków zabudowy. Już tylko to uchybienie spowodowało, że Kolegium jak najbardziej słusznie usunęło rozstrzygnięcie organu I instancji z obrotu prawnego. Ponadto w ocenie Sądu w decyzji o warunkach zabudowy nie powinno przedstawiać się przyszłych zasad podziału działki, której dotyczyć mają takie warunki zabudowy. Rolą decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wskazanie ogólnych, określonych przepisami prawa materialnego zasad zabudowy. Procedura podziału działki odbywa się natomiast na podstawie odrębnej ustawy o gospodarce nieruchomościami i w innym postępowaniu. Określenie nawet hipotetycznych czy też proponowanych zasad podziału jest niezasadne na gruncie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Organ nie jest również władny ustalać w przedmiotowym postępowaniu liczby i miejsca wjazdów. Można tego dokonać dopiero po zatwierdzeniu podziału działki w stosownej procedurze. Wówczas dopiero możliwe będzie ustalenie dla każdej z działek odpowiedniego wjazdu. Nie jest to jednak skuteczne prawnie w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto nie można wykluczyć, że hipotetyczny podział działek w decyzji o warunkach zabudowy może mieć znaczenie dla innych postępowań oraz stanowić sugestię dla zatwierdzenia wskazanego w takiej decyzji podziału nieruchomości w innym postępowaniu. Poza tym zgodzić się należy z argumentami prawnymi Kolegium, iż niektóre ustalenia decyzji ustalającej warunki zabudowy zbyt daleko przesądzają kwestię lokalizacji przyszłych budynków na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Takie zapisy w decyzji jak te, że wskazane jest sytuowanie nowej zabudowy mieszkaniowej na obszarze określonym w załączniku graficznym (pkt 1 decyzji) czy też przesądzające, że obowiązująca linia zabudowy w odległości 8 m od linii rozgraniczającej z drogą o nr ewidencyjnym "[...]" z koniecznością lokalizowania przynajmniej części budynku na linii zabudowy (pkt 2.2), wydają się w dalekim stopniu ingerować w lokalizację planowanych obiektów, a tym samym powodują, że decyzja o warunkach zabudowy wykracza poza ustalenia ustawowo jej przypisane. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2008r. (II OSK 779/07), według którego linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Reasumując, w kontekście uchybień jakimi dotknięte było rozstrzygnięcie organu I instancji za jak najbardziej zasadną należy uznać decyzję Kolegium o usunięciu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić trzeba również, że twierdzenie skarżącej, iż organ I instancji działał w oparciu o art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, mówiącego o zasadzie załatwiania sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu strony nie jest zasadne w przedmiotowej sprawie. Tej ogólnej zasady nie można bowiem interpretować w oderwaniu od precyzyjnych ustaleń zawartych w przepisach prawa materialnego i to w oparciu o zgodność z nimi orzeka sąd administracyjny, nie będąc zobowiązanym do uwzględnienia przesłanek społecznych. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.