II SA/Ol 453/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2004 r., sprawy ze skargi A sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2004 r. Prezydent Miasta O. odmówił A. Spółce z o.o. w O. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz odmówił udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowo - usługowego o sprzedaży hurtowej i detalicznej (powierzchnia sprzedażowa do 1990 m2) i usługach nieuciążliwych na terenie firmy A. w O. przy ul. "[...]", na działkach nr 20/2, 17 obr. 78. W uzasadnieniu wskazał, iż analizując wniosek o pozwolenie na budowę przedłożony w formie ostatecznej w dniu 30 października 2003 r., stwierdził szereg nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, a także inne uchybienia, które przedstawił w postanowieniu z dnia 26 listopada 2003 r., znak: "[...]", nakładającym na wnioskodawcę obowiązek ich usunięcia. Ponieważ w wyznaczonym terminie do dnia 15 grudnia 2003 r. nie usunięto wszystkich nieprawidłowości, Prezydent Miasta O. wydał w dniu 12 stycznia 2004 r. decyzję odmowną Nr "[...]", znak: "[...]". Decyzję uzasadnił naruszeniem art. 35 ust. l pkt l b ustawy - Prawo budowlane, wobec niedopełnienia obowiązków w zakresie ochrony interesów osób trzecich, związanych ze służebnością gruntową w zakresie prawa przejścia i przejazdu przez teren objęty projektem zagospodarowania oraz zmiany funkcji obiektu i zakresu inwestycji w stosunku do zadania, na które A Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i adekwatnie do określonej funkcji sposobu zagospodarowania oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu otrzymała decyzję. Stwierdził, iż decyzją z dnia 15 marca 2004 r., znak: "[...]" Wojewoda uchylając i przekazując do ponownego rozpatrzenia tę decyzję, uznał rację Spółki, przyjął zobowiązanie inwestora do dokonania zmiany w organizacji ruchu w odniesieniu do możliwości dojazdu i dojścia do obiektów Przedsiębiorstwa B. i wskazał na konieczność ponownej analizy w sprawie zapewnienia służebności gruntowej. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej niezgodności przedmiotowej inwestycji z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, organ odwoławczy wskazał, iż decyzja nie precyzowała rzeczywistej struktury handlowo- usługowej przedmiotowego obiektu. W wyniku ponownej analizy sprawy, Prezydent Miasta O. uznał za spełniony obowiązek w zakresie ochrony interesów osób trzecich, natomiast nie zmienił swojego stanowiska odnośnie niezgodności przedmiotowej inwestycji z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie stwierdził m.in., iż z uwagi na zdecydowaną zmianę programu użytkowego obiektu, zmianę zakresu inwestycji, gabarytów oraz cech charakteryzujących zabudowę i sposób zagospodarowania działek 20/2 i 17, zadanie inwestycyjne jest niezgodne z zamierzeniem, na które A Spółka z o.o. wystąpiła z wnioskiem o warunki zabudowy, a zatem jest też niezgodne z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, dla zamierzenia, dla którego zgodnie z wnioskiem wydano decyzję Nr "[...]". W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu A. Spółka z o.o. w O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu stwierdziła, iż przedłożony projekt zagospodarowania działki jest zgodny z udzieloną przez Prezydenta Miasta O. decyzją z dnia 31 grudnia 2002 r. (Nr "[...]") o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wszelkie wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia. W tym stanie faktycznym zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane. Podkreśla, iż organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w decyzji, wydanej na podstawie art. 42 powołanej ustawy. Zarzuca brak podstaw do uznania, że zakres i funkcja obiektu w istotny sposób różni się od zadania inwestycyjnego, dla którego ustalono warunki zabudowy. Wojewoda, decyzją z dnia 23 czerwca 2004 r., Nr "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził brak przesłanek do nieudzielenia przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał przypadek celowego unikania przez organ pierwszej instancji zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazał, iż za każdym razem organ ten znajdował inne argumenty przemawiające za negatywnym rozpatrzeniem wniosku inwestora, licząc, iż organ drugiej instancji orzeknie we własnym zakresie udzielając pozwolenia na budowę. Powyższe byłoby nieprawidłowe, gdyż uczyniłoby postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę jednoinstancyjnym. W złożonej skardze A. Spółka z o.o. w O. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał w uzasadnieniu, iż organ pierwszej instancji celowo unika zatwierdzenia projektu i udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu, aby Wojewoda w ramach swoich uprawnień wynikających z dyspozycji art. 138 § l pkt 2 k.p.a. orzekł we własnym zakresie. Powyższe doprowadziłoby do sytuacji, w której Prezydent Miasta O. w niektórych sprawach przerzucałby swoje obowiązki w zakresie decyzyjnym na organ odwoławczy, a postępowanie administracyjne stałoby się w rzeczywistości jednoinstancyjne. Ponadto stwierdził, iż intencją organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji było zwrócenie uwagi organu pierwszej instancji na konieczność ponownej analizy dokumentów i wyeliminowanie zastrzeżeń do wniosku A w kontekście dosłownego zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 143 § l powołanej ustawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia. Istotą administracyjnego toku instancji jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Odwołanie wniesione przez stronę od decyzji organu pierwszej instancji wywiera bowiem ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Określając kierunki rozstrzygnięć organu odwoławczego przepis art. 138 § l k.p.a. w pierwszej kolejności wymienia te, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji względnie umorzenie postępowania odwoławczego, gdy uzasadnione to będzie stanem lub przedmiotem sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy przede wszystkim powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Co do zasady organ ten winien rozpoznać sprawę zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, dokonując oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przypadku, gdy postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, ma obowiązek postępowanie takie przeprowadzić. W tym celu, co wynika wprost z art. 136 k.p.a., może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał decyzję. Tylko takie czynności organu odwoławczego odpowiadać będą zasadzie szybkości działania i prostoty środków prowadzących do załatwienia sprawy, określonej w art. 12 § l K.p.a. Odstępstwo od powyższych zasad i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. w wypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja taka może jednak zapaść wyłącznie wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich pozyskania, a w konsekwencji brak było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wskazanych braków postępowania organ odwoławczy konwalidować nie może, gdyż to naruszyłoby dwuinstancyjność postępowania. Braki takie stanowią bowiem rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a przejawiają się poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego lub poprzez przeprowadzenie takiego postępowania, ale z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. Organ w takim przypadku zobligowany jest sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. W przypadku zaś gdy, naruszenie przepisów procedury administracyjnej nie jest rażące, organ odwoławczy powinien sprawę rozpoznać merytorycznie, usuwając skutki tych naruszeń. W innym bowiem razie taki organ sam dokonuje naruszenia prawa. Podkreślić należy, iż ten rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kompetencje organu odwoławczego pozwalają bowiem na korygowanie zarówno wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, jaki wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że jej rozstrzygnięcie, polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, w sposób oczywisty narusza art. 138 § 2 w związku z art. 12 § l k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda przypisał sobie funkcję organu kasacyjnego a nie odwoławczego, który ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę. W ocenie Sądu nie było podstaw prawnych do wydania przez Wojewodę decyzji o charakterze kasacyjnym, gdyż z uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji nie wynika, aby dyspozycja określona w art. 138 § 2 k.p.a. miała zastosowanie w sprawie. Nie wystąpiła bowiem żadna z przesłanek do wykonywania przez organ odwoławczy swojej kompetencji wynikającej z tego przepisu. Podstawą wydania takiej decyzji nie mógł z pewnością być zarzut sprzeczności rozstrzygnięcia z regulacją art. 35 i ust l pkt l b Prawa budowlanego, gdyż ma charakter merytorycznej oceny decyzji i winien być załatwiony przez organ odwoławczy decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, a nie decyzją kasacyjną. Nie stanowi to bowiem rażącego naruszenia przepisów postępowania w znaczeniu wskazanym w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzji tej nie uzasadnia także ocena działania organu pierwszej instancji, tj. celowe unikanie wydania merytorycznego orzeczenia i dążenie do przerzucenia tego obowiązku na organ odwoławczy. Podkreślenia wymaga, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano w żaden sposób konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przeciwnie, Wojewoda stwierdził brak przesłanek do nieudzielenia przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem przyznał, że istnieją przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji nie wskazano na czym ma polegać naruszenie prawa, przejawiające się nieprzeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części przez organ pierwszej instancji, a skoro tak, to zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy. Wbrew obawom organu odwoławczego orzeczenie merytoryczne nie stanowiłoby naruszenia zasady zawartej w 15 K.p.a., natomiast niewątpliwie działania organów obu instancji w niniejszej sprawie w sposób rażący naruszyły zasadę szybkości i prostoty postępowania wynikającą z art. 12 § l K.p.a. Należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), o kosztach postępowania orzekając po myśli art. 200 powołanej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ drugiej instancji winien dokonać oceny zebranego materiału dowodowego wydając decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty na podstawie art. 138 § l K.p.a., a jedynie w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części będzie mógł skorzystać z rozwiązania przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a.