II SA/Ol 456/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi Ł. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" Decyzją z dnia "[...]"Prezydent Miasta "[...]" (organ I instancji) przyznał Ł. Ł. świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci: L. i G. Ł., w kwocie po 500 zł miesięcznie, na każde dziecko, na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Następnie, po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji uchylił w całości własną decyzję z dnia "[...]" oraz: przyznał świadczenie wychowawcze na L. Ł. w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. i przyznał świadczenie wychowawcze na G. Ł. w kwocie 500 zł na okres od 1 do 30 września 2018 r., natomiast odmówił świadczenia wychowawczego na G. Ł. na okres od 1 października 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że przyznając świadczenie wychowawcze organ nie miał wiedzy, co do tego, że P. Ł. była zatrudniona w spółce "[...]" od 5 lipca 2017 r. oraz w firmie "[...]" od 1 sierpnia 2017 r. Decyzja z dnia "[...]" uzyskała przymiot ostateczności. Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji uznał natomiast za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze przyznane na G. Ł. za okres od 1 października 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. w łącznej kwocie 5.500 zł oraz zobowiązał Ł. Ł. do ich zwrotu. W odwołaniu od powyższej decyzji Ł. Ł. podniósł, że organ dokonując analizy sytuacji finansowej jego rodziny nie uwzględnił faktu utraty dochodu jego żony w firmie "[...]" w lutym 2018 r., a także tego, że jego umowy o pracę obowiązywały do sierpnia 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia ‘[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Wskazało, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220), dalej jako: "ustawa", osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się m.in. świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego (art. 25 ust. 2 pkt 4). W sprawie istotne znaczenie miało zatem to, iż po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji uchylił w całości własną decyzję z dnia ‘[...]" i odmówił świadczenia wychowawczego na G. Ł. na okres od 1 października 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. Tym samym - zgodnie z powołanym wyżej art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy - świadczenia wychowawcze wypłacone stronie za ten okres (tj. za 11 miesięcy) w łącznej kwocie 5.500 zł (11 x 500 zł) stanowiły świadczenia nienależnie pobrane. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych prowadzone na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, ma charakter następczy w tym znaczeniu, że może zostać przeprowadzone dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, w wyniku którego uchylona została decyzja przyznająca świadczenia i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. W obecnie toczącym się postępowaniu organy administracji ustalają zatem jedynie to, czy w postępowaniu wznowieniowym została wydana ostateczna decyzja, którą uchylono wcześniej wydaną decyzję przyznającą świadczenia i następnie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast brak jest – na tym etapie - możliwości weryfikacji decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Dlatego też argumenty dotyczące zasadności uwzględnienia w dochodzie rodziny tych, czy innych składników mogły być podniesione przez stronę w odwołaniu od decyzji z dnia "[...]". W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję organu odwoławczego, Ł. Ł. zarzucił jej naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 5 ust. 3 ustawy, a tym samym uniemożliwienie mu nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na syna G. Ł. w okresie od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 30 września 2017 r. Skarżący wskazał, że dochód jego rodziny w przeliczeniu na osobę począwszy od miesiąca lutego 2018 r. nie przekraczał kwoty 800 zł miesięcznie i wynosił po odliczeniu kosztów uzyskania przychodu, zaliczek na podatek dochodowy oraz składki za ubezpieczenie społeczne i zdrowotne 781,77 zł na osobę. Podniósł, że od miesiąca marca 2018 r. żona P. Ł. utraciła dochód z firmy "[...]". Wskazał, że organ błędnie przyjął, że każdorazowo co miesiąc P. Ł. będzie otrzymywać wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia z firmą "[...]" w kwocie 584,15 (kwota brutto), tymczasem od marca 2018 r. nie otrzymywała wynagrodzenia z powodu braku realizacji zlecenia. Na dochód rodziny w tym okresie nie złożył się też dochód Ł. Ł. z tytułu umowy z formy "[...]", bo nie otrzymał żadnego wynagrodzenia za ten okres z powodu niewykonania zlecenia. Dochód miesięczny na osobę w rodzinie nie przekroczył 800 zł. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie., podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, orzekającą o uznaniu świadczenia wychowawczego pobranego przez skarżącego na syna, na okres od 1 października 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r., za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązującą do jego zwrotu w kwocie 5.500,00 zł. Jako podstawę materialnoprawną decyzji organ pierwszej instancji podał m.in. przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, obowiązujący w dacie orzekania przez organy, zgodnie z którym - za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. Decyzja ta poprzedzona została wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia "[...]" uchylającej w całości własną decyzję z dnia "[...]" przyznającą świadczenie wychowawcze na G. Ł. na okres od 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. oraz na G. Ł. na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 30 września 2017 r. i odmawiająca tego świadczenia G. Ł. na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. Kontrolowana decyzja stanowi więc bezpośrednie następstwo decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania, która stała się ostateczna. Bez decyzji z dnia ‘[...]", decyzja z dnia "[...]" oraz decyzja Kolegium z dnia "[...]"utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie mogłyby zostać wydane. Dlatego też, przystępując do oceny legalności działania organów administracji w granicach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że ograniczenie się wyłącznie do decyzji zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie doprowadzi do osiągnięcia celu postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczonego w treści art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl zaś art. 134 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a dotyczy zaś skargi na interpretację przepisów prawa podatkowego, opinię zabezpieczającą i na odmowę wydania opinii zabezpieczającej) . Przytoczone normy dopuszczają zatem możliwość objęcia sądową kontrolą legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych aktów lub czynności, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego. Użyte bowiem w obu tych przepisach pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w szczególności w treści art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Należy zwrócić również uwagę, że w doktrynie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. Takie ujęcie sprawy pozwala przyjąć, że obejmuje ona wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji. Jednakże warunkiem dopuszczalności takiej kontroli jest uprzednie stwierdzenie przez sąd, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa determinującym uwzględnienie skargi. Ponadto, sąd władny jest do skorzystania z powyższych uprawnień jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Jest to warunek konieczny zastosowania środków przewidzianych w art. 135 p.p.s.a. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. W realiach niniejszej sprawy i kierując się powyższą argumentacją Sąd uznał, że w sprawie tej przedmiotem rozpoznania jest sprawa "świadczenia wychowawczego", co oznacza, że kontrolą sądową należało objąć wszelkie rozstrzygnięcia wydane w jej granicach, a więc nie tylko zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia "[...]", jak i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia z dnia "[...]" orzekającą o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym, lecz także decyzję wydaną w innym postępowaniu w tej sprawie tj. decyzję z dnia "[...]" uchylającą w całości decyzję o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Przechodząc do merytorycznej oceny działalności organów administracji publicznej, podjętych w granicach tej sprawy przypomnienia wymaga, że w świetle art. 5 ust. 1 i 3 ustawy, warunkiem przyznania prawa do świadczenia jest kryterium dochodowe. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu pierwszego dziecka w rodzinie do ukończenia przez to dziecko 18 roku życia, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Natomiast, stosownie do brzmienia art. 2 pkt 2 i 4 ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, zaś dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a ustawy. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności, mianowicie, przyznając świadczenie wychowawcze organ nie miał wiedzy, co do tego, że P. Ł. była zatrudniona w spółce "[...]" od 5 lipca 2017 r. oraz w firmie "[...]" od 1 sierpnia 2017 r. Organ wskazał, że P. Ł. w okresie od 1 października 2017 r. do 28 lutego 2018 r. uzyskała dochód z firmy "[...]" oraz w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. uzyskiwała dochód z "[...]" oraz dochód z tej firmy uzyskiwał skarżący. Spowodowało to, że dochód w rodzinie skarżącego, w przeliczeniu na osobę, przekroczył kwotę 800,00 zł. Powyższe twierdzenie organu zostało zakwestionowane przez skarżącego, który zarzucił, że od marca 2018 r. jego żona nie otrzymywała wynagrodzenia, ani skarżący nie otrzymywał wynagrodzenia w firmie "[...]" od marca 2018 r., ponieważ zlecenie w tej firmie nie było podejmowane Z analizy administracyjnych akt sprawy wynika jedynie, że w grudniu 2017 r. P. Ł. otrzymała z firmy "[...]" kwotę 584,15 zł, a skarżący otrzymał w tym samym dniu z firmy "[...]" kwotę 2.253,38 zł. Z oświadczenia skarżącego z dnia 25 września 2018 r. wynika, że otrzymał on z tytułu umowy zlecenia z firmy "[...]" kwotę 2.253,38 zł netto za miesiąc grudzień 2017 r., a jego żona z tytułu umowy zlecenia otrzymała od "[...]" wynagrodzenie w kwocie 584,15 zł za miesiąc sierpień 2017 r., a z tytułu umowy o pracę z firmą "[...]" uzyskała w grudniu 2017 r. wynagrodzenie w kwocie 786,36 zł. W aktach sprawy znajduje się też świadectwo pracy z firmy "[...]" P. Ł., z którego wynika, że była ona zatrudniona na podstawie umowy o pracę w okresie od 12 listopada 2017 r. do dnia 12 lutego 2018 r. Ponadto, z oświadczenia P. Ł. z dnia 2 listopada 2018 r. wynika, że ma zawieszoną działalność gospodarczą, a jej umowa zlecenia z firmą "[...]" zakończyła się w listopadzie 2017 r., a w grudniu tego roku otrzymała z firmy wynagrodzenie w kwocie 1.313,22 zł. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie nie pozwala na pozytywną weryfikację twierdzeń organów, że w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. P. Ł. uzyskiwała dochód z "[...]" w kwocie 584,15 zł miesięcznie, a Ł. Ł. uzyskiwał dochód z tej firmy w kwocie 2.253,38 zł miesięcznie. Brak jest bowiem w aktach sprawy jakichkolwiek, poza wyżej wymienionymi, dokumentów potwierdzających okoliczność, że żona skarżącego i skarżący otrzymywali cyklicznie w powyższym okresie miesięczne wynagrodzenie. Tym samym, ustalenia organu w tym przedmiocie uznać należy za dowolne. W świetle przedstawionych okoliczności uznać zatem należy, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 3 stycznia 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wyczerpujących ustaleń co do wskazanych wyżej okoliczności spowodował w konsekwencji uchylenie przez organ pierwszej instancji decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Niezebranie pełnego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy nie pozwala na uznanie, że w sprawie niniejszej prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego. Załączone do akt sprawy dokumenty nie pozwalają bowiem na przyjęcie, że zarówno skarżący, jak i jego żona otrzymywali miesięczne wynagrodzenie z firmy "[...]" w okresie wskazanym w uzasadnieniu decyzji organu z dnia "[...]". Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy naruszyły art. 7 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ponadto naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Te naruszenia przepisów postępowania – w ocenie Sądu – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]", a także zaskarżoną decyzję z dnia "[...]" i decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]". Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku.