II SA/Ol 457/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008 roku sprawy ze skargi K.Sz. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania budynków gospodarczych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 7 marca 2008r. K. S. dokonała zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w "[...]" zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych (magazynu narzędzi i magazynu sadzonek), o powierzchni zabudowy do 25 m2 każdy, na działce nr ew. "[...]", obręb "[...]", gm. "[...]", stanowiącej jej własność. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", działający z upoważnienia Starosty "[...]" – Naczelnik Wydziału Architektoniczno – Budowlanego Starostwa Powiatowego w "[...]" nałożył na K. S. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia i wezwał ją m. in. do przedłożenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta "[...]" ustalającej warunki zabudowy działki nr ew. "[...]", obręb "[...]", której dotyczy zamierzenie inwestycyjne. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Naczelnik Wydziału Architektoniczno – Budowlanego Starostwa Powiatowego w "[...]", działając na podstawie art. 30 ust. 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), zgłosił sprzeciw do wykonania zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że w wyznaczonym terminie zgłaszająca nie wykonała nałożonego postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta "[...]" ustalającą warunki zabudowy działki nr ew. "[...]", obręb "[...]". W odwołaniu od tej decyzji K. S. wniosła o jej uchylenie. Podniosła, iż obowiązek przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wynika z powołanego przez organ art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten może być podstawą do nałożenia, na składającego zgłoszenie, obowiązku przedstawienia m. in. decyzji określającej warunki zabudowy, jednakże ma to miejsce wyłącznie w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Wskazała, że intencja ustawodawcy tworzącego ustawę prawo budowlane była jednoznaczna: zgłoszenie jest procedurą uproszczoną w stosunku do procedury uzyskania pozwolenia na budowę, ograniczoną jedynie do budynków i budowli nieistotnych z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego ze względu na ich niewielkie rozmiary, stopień skomplikowania, wartość oraz uciążliwość dla terenów sąsiednich, a co za tym idzie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest konieczna. Intencję taką potwierdza również pośrednio przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale nie wymienia decyzji o warunkach zabudowy, co skutkuje brakiem podstawy prawnej zgłoszenia sprzeciwu wobec wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Dodała, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie istnieje legalna definicja zabudowy terenu ani też katalog obiektów budowlanych, których budowa jest uznana lub nie za zabudowanie terenu. Nadto art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego art. 50 ust. 2 tejże ustawy stosuje się odpowiednio, należy rozumieć jako zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, iż teren na którym zlokalizowana jest działka skarżącej nie jest objęty aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponadto jest to teren niezabudowany. W takiej sytuacji określenie sposobu jego zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Reguły wydawania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy i zgodnie z jego treścią decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy każdej zmianie zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a także przy zmianie zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (z wyjątkiem jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku). Zatem w przypadku braku planu miejscowego przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu budowy obiektu, nie wymagającego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy budowa spowoduje zmianę zagospodarowania terenu. Wskazał, że realizacja budynków gospodarczych na niezabudowanej działce objętej wnioskiem spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, co uzasadnia żądanie przedłożenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. S. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody, jak też uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymała całkowicie argumentację zawartą w odwołaniu. Wskazała również, że zabudowa budynkami gospodarczymi służącymi produkcji rolnej nie zmienia przeznaczenia rolnego działki objętej zgłoszeniem, zatem nie ma przeciwwskazań do zastosowania w tym przypadku art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyraziła również pogląd, iż Wojewoda błędnie interpretuje przepisy art. 59 tejże ustawy jako ograniczenie dotyczące czasu trwania zabudowy zamiast jako ograniczenie czasu trwania wyłączenia gruntów z produkcji rolnej spowodowanych zabudową niewymagającą pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Na podstawie powyższych kryteriów należy wskazać, że skarga zasługuje na uwzględnienie - chociaż nie wszystkie jej zarzuty i wywody są zasadne - gdyż zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Wydziału Architektoniczno – Budowlanego Starostwa Powiatowego naruszają prawo. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż art. 29 ustawy Prawo budowlane określa budowy oraz roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym artykułem obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie dotyczy m.in. wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25m2, w przypadku gdy łączna liczba tych obiektów na działce nie będzie przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki (ust. 2). Stosownie jednak do art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy budowa takich obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć również, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W kontekście takiego sformułowania treści przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nasuwa się wniosek, iż przepis ten określając dokumentację wymaganą przy zgłoszeniu budowy nie przewiduje załączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności nie można uznać, iż w odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, obowiązek dołączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy mieści się w określonym w ust. 2 art. 30 Prawa budowlanego obowiązku dołączenia pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami – w tym zakresie wywody skargi są zasadne. Ponadto należy zauważyć, iż w myśl art. 59 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagają roboty budowlane powodujące zmianę sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu albo jego części, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zatem, gdy nie dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu decyzja o warunkach zabudowy nie jest potrzebna. W sprawie Wojewoda podnosi, powołując się na art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że realizacja budynków gospodarczych na niezabudowanej działce objętej wnioskiem spowoduje zmianę zagospodarowania terenu. Należy zauważyć, że pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" nie zostało zdefiniowane w tejże ustawie. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, które nie doczekało się wyraźnego prawnego zdefiniowania czy przybliżenia, a ostateczna treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (zob. prof. Z. Niewiadomski – Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Wydawnictwo CH Beck. Warszawa 2005r. str. 379 i nast.). Skoro więc zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem niedookreślonym w obowiązującym porządku prawnym, to ocena pozwalająca jednoznacznie rozstrzygnąć czy w określonym stanie faktycznym doszło do zmiany zagospodarowania terenu, wymaga od organu administracji szczegółowego uzasadnienia dlaczego organ uznał, że do takiej zmiany doszło. Odnosząc powyższe do stanu faktyczno-prawnego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji – w szczególności organ odwoławczy – wydając rozstrzygnięcie nie dokonały rozważań pozwalających na ustalenie, czy wybudowanie dwóch budynków gospodarczych w ogóle spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że do takiej zmiany dojdzie. A to nie pozwala sądowi na ocenę prawidłowości takiego ustalenia dokonanego przez te organy. Zauważyć bowiem należy, że tak niewielkie obiekty budowlane (budynki magazynowe o powierzchni zabudowy do 25 m2 każdy) z reguły nie zakłócają normalnego przeznaczenia terenu i mogą służyć korzystaniu z nieruchomości gruntowej zgodnie z jej przeznaczeniem. Jednakże, co Sąd podkreśla nie przesądzając jednocześnie, iż do zmiany zagospodarowania terenu dojdzie, wymaga to oceny konkretnych okoliczności przez osobę fachowo do tego przygotowaną (posiadającą stosowną wiedzę urbanistyczno – architektoniczną). Dopiero taka ocena, zastosowana do indywidualnego przypadku może stanowić podstawę do stwierdzenia, czy dojdzie do zmiany zagospodarowania terenu. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły zatem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i nie uzasadniły należycie swojego stanowiska. Naruszyły w ten sposób w szczególności art. 7. art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu mogłoby zapaść odmienne rozstrzygnięcie. Odnosząc się do twierdzenia skargi stanowiącego, że art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę wskazać należy, iż redakcja powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji dotyczy każdej zmiany zagospodarowania terenu. Dotyczy to zarówno robót wymagających ubiegania się o pozwolenie, jak i podlegających zgłoszeniu. Zatem jedynym kryterium jest tutaj okoliczność prowadząca do zmiany zagospodarowania terenu. Powyższe potwierdza ust. 2 art. 59 stanowiący, że przepis ust. 1 tegoż artykułu stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Dlatego wywody skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzje. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku ----------------------- 6