II SA/Ol 459/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją roczną z dnia "[...]" Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w E., powołując się na art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 1566 ze zm., dalej jako: P.w.), ustalił "[...]" S.A. za okres 1 stycznia 2018r. - 31 grudnia 2018r. opłatę stałą w wysokości 105 zł za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych. Wyjaśniono, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. oraz z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 2502). "[...]" S.A. w W. złożyła reklamację podnosząc że nie zgadza się z wysokością naliczonej opłaty oraz zarzuciła naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 3 ppkt a) i art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. W uzasadnieniu podniesiono, że Spółce udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do ziemi wód opadowych i roztopowych za pomocą rowów melioracyjnych. W związku z tym opłata stała za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych nie jest należna i nie powinna być naliczona, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie następuje odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód. Ponadto zarzucono, że sposób wyliczenia opłaty powinien uwzględniać czas wyrażony w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, a nie 365 dni, gdyż odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z linii kolejowych nie cechuje się ciągłością w ciągu roku i jest uzależnione od liczby dni z opadem w miejscu korzystania z wód. Przy czym nie każdy opad generuje odpływ wód z linii kolejowych i innych powierzchni. Podniesiono także, że pozwolenie wodnoprawne dotyczyło wykonania urządzeń wodnych oraz szczególnego korzystania z wód, a obecnie obowiązująca ustawa Prawo wodne nie zawiera zapisów stanowiących, że szczególne korzystanie z wód definiowane zapisami ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017r. staje się usługą wodną. Ponadto informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne została wysłana na adres jednostki organizacyjnej Spółki "[...]" S.A., czyli do niewłaściwego podmiotu. Informacja ta została następnie przekazana do Spółki "[...]" S.A. pismem "[...]" S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w G. z dnia 16 marca 2018r. i wpłynęła do Spółki w dniu 23 marca 2018r. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w E. określił Spółce "[...]" w W. za okres 1 stycznia 2018r. - 31 grudnia 2018r. opłatę stałą w wysokości 105 zł za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych. W uzasadnieniu podano, że Spółka "[...]" S.A. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia "[...]" na wprowadzanie do wód: wód opadowych i roztopowych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Przytoczono przepisy prawa, w oparciu o które dokonano wyliczenia należnej opłaty. Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu wniosła Spółka "[...]" SA w W. zarzucając naruszenie: - art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 545 ust. 7 P.w., polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że wody opadowe odprowadzane są do wód, podczas gdy z pozwolenia wodnoprawnego wynika zgoda na odprowadzanie wód opadowych do rowów melioracyjnych tj. do ziemi, co doprowadziło do niewłaściwego ich zastosowania; - art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. polegające na niewłaściwej wykładni poprzez błędne przyjęcie, że "czas wyrażony w dniach" oznacza 365 dni podczas, gdy uzasadnionym z punktu widzenia logiki oraz zasad doświadczenia życiowego jest twierdzenie, iż opłata za odprowadzanie wód opadowych, jako opłata za korzystanie ze środowiska (wód) związana jest z okresem faktycznego odprowadzania wód, a więc okresem występowania opadów; - art. 545 ust. 7 P.w. polegające na określeniu opłaty z tytułu usługi wodnej, które to pojęcie nie funkcjonowało w porządku prawnym w momencie uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego oraz realizacji inwestycji, w rezultacie czego naruszona została zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawa; - art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych w reklamacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak wywodu organu pozbawił skarżącą możliwości polemiki ze jego stanowiskiem. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że wysokość opłaty stałej zależy od rozstrzygnięć zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym. Przy czym ustawodawca nie wyposażył Wód Polskich w uprawnienia do podważania, weryfikowania, zmieniania zapisów pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne. Organ w sposób nieuprawniony podważył oraz poddał weryfikacji, a w rezultacie ocenił w sposób dowolny decyzję udzielającą pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odprowadzania nadmiaru wód opadowych z odwodnienia torowego do rowów melioracyjnych projektowanymi wylotami, w której wyraźnie wskazano, że odprowadzanie wód opadowych następować będzie do rowów melioracyjnych - tj. do ziemi. Organ wskazał, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane będą do rowów melioracyjnych, które to odprowadzają wody do rzeki "[...]" lub do Kanału "[...]", ale nie podał jaka jest podstawa takiego twierdzenia. W treści pozwolenia wodnoprawnego nie jest bowiem określone jakiekolwiek powiązanie rowów melioracyjnych z rzeką "[...]" lub Kanałem "[...]". Ponadto z uzasadnienia decyzji wynika, że sam organ nie jest pewien z jakim kolejnym obiektem łączą się rowy melioracyjne. Przy takiej interpretacji każdy sposób odprowadzania wody opadowej lub roztopowej powinien podlegać opłacie, ponieważ systemy odwodnienia zazwyczaj łączą się i ostatecznie mają swobodne połączenie do odbiornika w postaci wód powierzchniowych. Nie oznacza to jednak, że woda z przedmiotowych wylotów kiedykolwiek dotrze do wód powierzchniowych, gdyż istotną rolę w tym obszarze odgrywa retencja, infiltracja, parowanie. Zdaniem skarżącej ustawodawca jednoznacznie i świadomie dokonał rozdziału pomiędzy odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych do wody i do ziemi, a zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w. opłatą za usługi wodne objęte zostało tylko i wyłącznie odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, a nie do ziemi. Ustawodawca wyraźnie także wskazał, że w przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych istotne jest jak często wody te są odprowadzane. Zatem sposób wyliczenia opłaty powinien uwzględniać czas wyrażony w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, a nie 365 dni, gdyż zwrot "czasu wyrażonego w dniach" użyty w art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. odnosi się do konkretnej liczby dni w roku, kiedy następuje odprowadzanie wody. Zdaniem skarżącej Wody Polskie posiadają narzędzia oraz specjalistyczną wiedzę by dokonać ustaleń w tym zakresie chociażby w oparciu o art. 5 i 31 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Zarzucono ponadto, że naliczanie opłat za usługi wodne za działalność zatwierdzoną decyzjami administracyjnymi wydanymi przed datą wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2017r. powoduje zachwianie swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie obciążeń finansowych. Gdyby bowiem skarżąca wiedziała, że będzie istniała opłata za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód mogłaby podjąć inną decyzję odnośnie do sposobu odwodnienia torów kolejowych. Natomiast obecnie - dążąc do obniżenia opłat za usługi wodne w przypadku całej Spółki - wymagane byłoby dokonanie zmian setek pozwoleń wodnoprawnych oraz przebudowanie systemów odwodnienia co niesie bardzo duże koszty. W związku z tym w ocenie skarżącej opłata za usługi wodne dla systemu odwodnienia wykonanego przed 2018r. nie powinna obowiązywać. Podniesiono ponadto, że w zaskarżonej decyzji pominięto milczeniem argumentację skarżącej zawartą w reklamacji, wskazującą na brak podstaw do naliczenia opłaty stałej za usługi wodne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w E. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2018r. skarżąca podniosła dodatkowo zarzut naruszenia art. 40 § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 45 k.p.a. Wyjaśniła, że informacja roczna z dnia "[...]" ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne doręczona została w dniu 13 marca 2018r. "[...]" S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G., a więc podmiotowi niebędącemu stroną. Wyjaśniono, że dopiero przy piśmie z 16 marca 2018r. "[...]" S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G. przekazał skarżącej informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za przedmiotowe usługi wodne. Skarżąca stwierdziła, że Kodeksowi postępowania administracyjnego nie jest znana instytucja doręczania pism inaczej aniżeli przez organ administracji państwowej, dlatego informacja roczna doręczona została z oczywistym naruszeniem przepisów o doręczeniach. W związku z tym, zdaniem skarżącej, brak było jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji będącej jego konsekwencją, tj. decyzji z dnia "[...]". Podniesiono, że okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkiem wadliwego doręczenia pisma było ograniczenie/pozbawienie strony możliwości obrony jej praw, czego wyrazem jest brak możliwości złożenia odwołania (reklamacji) od niedoręczonego prawidłowo rozstrzygnięcia (art. 273 ust. 2 P.w.). Skarżąca podkreśliła, że w reklamacji zwracała uwagę organu odwoławczego na wadliwe doręczenie informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne. Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 11 września 2018r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że spółka "[...]" S.A oraz spółka "[...]" S.A. są różnymi jednostkami, zarejestrowanymi pod różnymi numerami KRS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Stosownie do art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 271 ust. 6 P.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Ust. 7 tego artykułu stanowi zaś, że jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. W myśl art. 273 ust. 1 P.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 P.w. może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. W razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5). W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6). Zgodnie z art. 273 ust. 8 P.w. od decyzji, o której mowa w ust. 6, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stosownie do ust. 9 art. 273 P.w. reklamacja przysługuje raz w okresie rozliczeniowym. Odnosząc powyższe unormowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ orzekający nie zastosował procedury wskazanej w powołanych przepisach, co doprowadziło do tego, że w obrocie prawnym pozostają dwa rozstrzygnięcia zobowiązujące dwa różne podmioty do ponoszenia opłaty stałej z tego samego tytułu. W reklamacji skarżąca wskazywała bowiem, że zobowiązanie do ponoszenia opłaty rocznej skierowane zostało do niewłaściwego podmiotu (innej osoby prawnej), a mianowicie do Spółki "[...]" S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G., zamiast prawidłowo do "[...]" S.A., której to spółce udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych w omawianym zakresie. Przy czym istotna jest okoliczność, że nie tylko informacja o opłacie stałej została skierowana do niewłaściwego podmiotu, ale także ustalono w niej opłatę stałą za usługi wodne od niewłaściwego podmiotu. W takiej sytuacji reklamacja powinna podlegać uwzględnieniu, chociaż wniesiona została przez podmiot, który nie był adresatem informacji rocznej, poprzez wydanie nowej informacji rocznej właściwemu podmiotowi. Na podstawie art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej zobligowane są bowiem strzec praworządności i z urzędu podejmować kroki niezbędne do załatwienia sprawy zgodnie z prawem i interesem stron postępowania. W zaskarżonej decyzji organ nie tylko nie zauważył, że rozpatruje reklamację od informacji rocznej adresowanej do innego podmiotu, ale także niegodnie z prawdą podał, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w E. ustaliło opłatę stałą w informacji rocznej spółce "[...]" S.A., podczas gdy informacja roczna skierowana została do podmiotu, który jest odrębną osobą prawną od skarżącej. Stosownie zaś do art. 271 ust. 1 w zw. z ust. 6 P.w. już samo przekazanie informacji rocznej wywołuje skutki prawne. Skoro zatem w informacji ustalono opłaty Spółce "[...]" S.A., to de facto tę Spółkę, a nie skarżącą zobowiązano do jej ponoszenia. W konsekwencji, na etapie ponownego określania przedmiotowej opłaty stałej w formie decyzji, organ rozstrzygnął o obowiązku innego podmiotu niż wskazany w informacji rocznej. Decyzja określająca na nowo opłatę stałą, wobec nieuwzględnienia reklamacji od informacji rocznej, może bowiem dotyczyć tylko sprawy tożsamej w zakresie podmiotowym i przedmiotowym. Ponieważ postępowanie w sprawie opłaty stałej zostało wszczęte wobec innego podmiotu niż skarżąca, której nie ustalono opłaty stałej informacją roczną, organ nie mógł decyzją orzekać o obowiązku skarżącej do ponoszenia opłaty nałożonej na inny podmiot. W związku z tym decyzja został wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego zgodzić należy się również z zarzutem naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ orzekający nie odniósł się bowiem w żaden sposób do zarzutów podniesionych w reklamacji, w tym zwłaszcza co do braku podstaw ustalenia opłat w zakresie objętym pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przed wejściem w życie obowiązującej ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r. Na zasadzie powołanego art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej ma zaś obowiązek rozważyć i wyjaśnić całościowo stan faktyczny, jak również prawny sprawy, szczególnie w aspekcie twierdzeń podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny może bowiem ocenić legalność stanowiska organu dopiero w sytuacji, gdyż zostanie ono przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy czym podkreślić należy, że nieprawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji nie sanuje ustosunkowanie się organu do niektórych zarzutów skarżącej w odpowiedzi na skargę w sytuacji, gdy zarzuty te były już podnoszone na etapie postępowania przed organem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uwzględnią wskazania co do dalszego postępowania wynikające z powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącej od organu kwoty uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłaty w kwocie 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).