II SA/Ol 46/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. i W. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta O., po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora – Przedsiębiorstwa Budowlanego "A." sp. z o.o. w O., działającego przez pełnomocnika M. R., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowo – handlowymi w parterach w O. przy ulicy W. na działkach nr 9/8,9/9, 9/12 w obrębie 110, wraz z garażami wielostanowiskowymi, sieciami: wodociągową, sanitarną, deszczową, oświetleniem terenu oraz niezbędnymi drogami, dojazdami i miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, miejscami gromadzenia odpadów i placami zabaw dla dzieci. W uzasadnieniu organ wskazał, iż orzeczeniem z dnia "[...]" Wojewoda uchylił uprzednią decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, podnosząc, iż projekt zagospodarowania nie zapewnia prawa przejścia i przejazdu dla działek J. i W. B. o nr 9/10 i 9/11, jak również niezbędne jest uzupełnienie wniosku inwestora w odniesieniu do udzielenia pozwolenia na budowę budynków wraz z zagospodarowaniem działki, na której projektuje się inwestycję. W toku ponownie prowadzonego postępowania inwestor rozszerzył złożony wniosek zgodnie z treścią ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie został zgromadzony cały niezbędny materiał aktowy, w tym projekt budowlany, oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane, przedłożone wraz z projektem budowlanym kopie dokumentów potwierdzających posiadanie przez projektantów i sprawdzających uprawnień projektowych i ich przynależności do izb zawodowych oraz oświadczenie projektantów o kompletności projektu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. i J. B., wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący podnieśli, iż wydana decyzja narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane stanowiący ochronę interesów osób trzecich. Wydana decyzja w sposób rażący ogranicza prawa własności do działek nr 9/10 i 9/11 położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i ogranicza dostęp do drogi publicznej. W projekcie zagospodarowania działki inwestora w miejscu aktualnie użytkowanej drogi wewnętrznej, która umożliwia odwołującym jedyny dojazd do drogi publicznej, planowane są miejsca parkingowe. Naruszeniem interesów odwołujących jest również ograniczenie dostępu do światła dziennego i przestrzeni. Dołączony do projektu opis zacienienia działek nie uwzględnia zabudowy działek odwołujących w przyszłości, nie jest kompletny i nie odzwierciedla prawdziwego obrazu analizy nasłonecznienia działki. Elewacja zachodnia budynku odwołujących posiada dostęp do światła dziennego tylko w godzinach popołudniowych, a zatem nawet przy istniejącej zabudowie nie zostanie spełniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy. Podkreślono, iż nie tylko odległość planowanego obiektu, ale również znaczna wysokość i bardzo duże gabaryty wpłyną niekorzystnie na obecne i planowane inwestycje na ich działce. Nadmieniono przy tym, iż zaprojektowana ilość mieszkań, a co za tym idzie wzmożony ruch samochodowy, ograniczy swobodny dojazd do posesji odwołujących, a tym samym zostaną złamane przepisy o ochronie własności poprzez wpływanie na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich (art.140 i 144 kodeksu cywilnego). Zaznaczono, iż udzielenie pozwolenia na budowę powinno uwzględniać zarówno interesy inwestora, jak i osób trzecich. Przedmiotowa inwestycja o tak dużych parametrach wpłynie również na obniżenie wartości nieruchomości odwołujących, podnosząc jednocześnie wartość nieruchomości inwestora. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołujących organ wskazał, iż celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek gruntu oznaczonych nr ewid. 9/10 i 9/11, będących w posiadaniu odwołujących, zgodnie z dostarczonym aktem notarialnym, ustanowiona została nieodpłatna i na czas nieokreślony służebność gruntowa, polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez działkę nr 9/12, opisaną w księdze wieczystej, pasem szerokości 4m wzdłuż granicy działek nr 9/3 i nr 9/5 na rzecz każdoczesnego właściciela (użytkownika wieczystego) działek nr 9/11 i nr 9/10. Należy zatem stwierdzić, że droga dojazdowa do działek będących w posiadaniu odwołujących ma zasadniczo przebiegać wzdłuż granicy działek 9/3 i 9/5, na kierunku zachód – wschód. Nie oznacza to jednak, aby służebność musiała odbywać się wyłącznie bezpośrednio przy granicy wskazanych działek. W akcie notarialnym podano minimalną szerokość pasa obciążonego służebnością i określono sposób jej wykonywania wzdłuż granicy. Odcinkowe odsunięcie drogi dojazdowej od granicy nie zmieniające jej głównego kierunku, równolegle do granicy, nie jest sprzeczne z warunkami służebności określonymi w akcie notarialnym. W przedmiotowej sprawie służebność dotyczy dwóch działek: 9/10 i 9/11 łącznie i nie zachodzi tutaj konieczność zapewnienia dojazdu do każdej z osobna, gdyż takiego wymogu nie ustanowiono w akcie notarialnym. Zatwierdzony projekt budowlany w sposób szczegółowy przedstawia przebieg drogi dojazdowej, zatem w ocenie organu odwoławczego nie zachodzi konieczność przeprowadzania dowodu w tym zakresie. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek niezgodnego z warunkami technicznymi przesłaniania budynku. Budynki mieszkalne zaprojektowano w oddaleniu od granicy działki o 12m. Między budynkiem projektowanym a sąsiednim zachowano odległość 22m. Usytuowanie inwestycji na zachód od budynku odwołujących, przy nieograniczonym nasłonecznieniu od wschodu i południa, nigdy nie spowoduje niezgodnego z przepisami przesłaniania. Organ wskazał, iż wniosek inwestora jest zgodny z ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a różnica między treścią poprzedniego rozstrzygnięcia i decyzji będącej obecnie przedmiotem odwołania wynika z faktu, iż w trakcie postępowania administracyjnego wniosek inwestora został rozszerzony w granicach, zgodnych z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W skardze na tę decyzję J. i W. B. zarzucali naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, art. 136 K.p.a. oraz art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy dokonał dowolnej interpretacji zapisu w akcie notarialnym na korzyść inwestora, nie biorąc pod uwagę, że akt notarialny dotyczył istniejącego pasa działki i służebności przejścia i przejazdu przez ten pas, nie było też żadnych zapisów o możliwości zmiany lub przebudowy tej drogi w przyszłości. Tym samym inwestor ingeruje w prawo własności skarżących, gdyż ta zmiana będzie wiązała się z przebudową ich działki, co spowoduje, że znaczna jej część stanie się bezużyteczna. Stanowi to naruszenie zasad określonych w art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, gdyż podstawą ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich są nie tylko przepisy prawa budowlanego, lecz również przepisy kodeksu cywilnego. Wojewoda winien także uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron. Strona skarżąca wskazała, iż zaznaczenie przebiegu nowej drogi na projekcie budowlanym nie uwidacznia warunków technicznych w terenie (skarpy, pochylenie terenu, nawierzchni, urządzeń technicznych, budowli, przebudowy wjazdu, ogrodzenia, bramy wjazdowej, itp.), a co za tym idzie przebudowy znacznej części działki. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane to organ administracji publicznej wydając pozwolenie na budowę powinien zabezpieczyć interesy osób trzecich, a przede wszystkim sprawdzić czy nie został ograniczony dostęp do drogi publicznej. Zatem usytuowanie budynku na działce budowlanej z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich oznacza uwzględnienie istniejącej budowy oraz możliwości zabudowy w przyszłości. Planowana inwestycja nie może bowiem w żaden sposób ograniczyć możliwości rozbudowy, przebudowy czy zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków. Co prawda twierdzenie wojewody, że usytuowanie inwestycji na zachód od budynku skarżących nie spowoduje niezgodnego z przepisami przesłaniania jest prawdą, jednak spowoduje zacienienie i brak dostępu do światła słonecznego dla co najmniej dwóch planowanych przez nich mieszkań, położonych w północno – zachodniej części budynku. Naruszenie interesów skarżących w tym zakresie odnosi się zarówno do wysokości planowanej inwestycji, jak i usytuowania bloków względem ich działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 28 kwietnia 2010r. skarżący J. B. podniósł, że inwestycja jest realizowana od 4 miesięcy, a ustanowione na rzecz skarżących prawo przejścia i przejazdu nie jest realizowane. Podał, iż wraz z żoną, W. B. podpisali akt notarialny w dobrej wierze, znając stan faktyczny na dzień podpisania aktu i byli przekonani, że będą korzystać z istniejącego wówczas przejazdu, tymczasem przedmiotowa inwestycja spowodowała przesunięcie tej drogi w inne miejsce, a realizowana inwestycja spowodowała znaczne zmniejszenie ilości klientów prowadzonej przez nich firmy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu, jeśli Sąd stwierdzi istnienie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. Sąd ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję, m.in. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Ocena, czy w danej sprawie prawidłowo został zastosowany przepis prawa materialnego polega na sprawdzeniu, czy organ orzekający dokonał należytej subsumcji określonej normy prawnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zatem w pierwszej kolejności zbadania wymaga, czy organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne w tym, czy należycie ustaliły stan faktyczny sprawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do wniosku, iż przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami), każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Roboty budowlane można natomiast rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29–31 (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1158 ze zmianami, dalej powoływanej jako Prawo budowlane). Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu art. 28 ust.2 wskazanej ustawy). Należy zaznaczyć, iż pozwolenie na budowę jest szczególnym rodzajem decyzji administracyjnej, gdyż oprócz samego rozstrzygnięcia zawiera wiele warunków wynikających z przepisów prawa. W decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa bowiem szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, a także szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie i zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55 (art. 36 ustawy Prawo budowlane). Należy podkreślić, iż celem postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji zgodnej z obowiązującym prawem, przy uwzględnieniu interesów stron postępowania. Przy czym ochronie podlegają prawa nie tylko inwestora, ale także uzasadnione interesy osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Stanowi o tym przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Analiza zgromadzonego materiału aktowego wskazuje, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, zaś zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą należy uznać za bezzasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż złożony przez inwestora wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w O. przy ulicy W. na działkach o nr 9/8, 9/9 oraz 9/12 z dnia "[...]" został uzupełniony o brakujące ustalenia, zgodnie z wytycznymi organu zawartymi w decyzji z dnia "[...]". Przedłożony do akt sprawy projekt budowlany obiektu zawiera wszystkie niezbędne załączniki, w tym również mapę zagospodarowania terenu wraz z ustalonymi służebnościami dla działek 9/10 oraz 9/11. Jak wynika bowiem z treści § 7 aktu notarialnego sporządzonego w dniu "[...]" między inwestorem a stroną skarżącą w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek gruntu oznaczonych nr 9/10 i 9/11, będących w posiadaniu skarżących, ustanowiono nieodpłatną i na czas nieokreślony służebność gruntową, polegającą na prawie przejścia i przejazdu przez działkę gruntu nr 9/12, pasem ziemi o szerokości 4m wzdłuż granicy działek gruntu nr 9/3 i nr 9/5 – na rzecz każdoczesnego właściciela (użytkownika wieczystego) działek gruntu nr 9/11 i nr 9/10. Jednocześnie pełnomocnik złożył w imieniu inwestora oświadczenie, poświadczające fakt, iż projekt budowlany uwzględnia i zabezpiecza warunki zobowiązania wynikające ze służebności określonej we wskazanym akcie notarialnym. Powyższe ustalenia zostały również zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia "[...]", gdzie w załączniku nr 2 przedstawiającym wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, iż działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej z Al. W., a działka nr 9/12 obciążona jest służebnością przejścia i przejazdu do nieruchomości na działkach nr 9/3, 9/10/ 9/11. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy, poczynione bowiem ustalenia w pełni odpowiadają wymogom prawa budowlanego, a tym samym, należy uznać, iż dostęp do drogi publicznej z działek należących do strony skarżącej został zapewniony. Obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej należy bowiem rozumieć w ten sposób, że organy administracji wydające pozwolenie na budowę winny uwzględniać istniejący stan prawny na gruncie, np. istniejącą służebność drogi koniecznej. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające ustanowioną służebność uwzględniły, a sposób jej wykonywania nie należy do sprawy administracyjnej, lecz jest kwestią z zakresu prawa cywilnego. Jeżeli inwestor, mimo ustanowienia służebności, narusza jej postanowienia, to skarżącym przysługuje ochrona prawna, ale nie w postępowaniu administracyjnym. Kwestie związane ze zmianą przebiegu drogi i istniejącą w związku z tym służebnością na rzecz skarżących, a także kwestia ewentualnej zmiany wartości ich nieruchomości są sprawami z zakresu prawa cywilnego, które mogą być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym. Odnosząc się z kolei do kwestii zacienienia sąsiednich nieruchomości należy podnieść, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy precyzyjnie określono nieprzekraczalną linię zabudowy tj. 8m od istniejącej krawędzi jezdni Al. W., zaś od strony wschodniej linia zabudowy nie może przekraczać 12m od granicy działki sąsiedniej nr 110-9/10, dla umożliwienia realizacji ewentualnej inwestycji na działce sąsiedniej. Zaznaczono przy tym, że zabudowę należy sytuować w sposób zgodny z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwzględnieniem wymagań dotyczących naturalnego oświetlenia pomieszczeń, czasu nasłonecznienia i bezpieczeństwa pożarowego. Takie zapisy zawiera również projekt budowlany, a przeprowadzona analiza graficzna nasłonecznienia załączona do projektu budowlanego wykazała, że nawet w najbardziej niekorzystnym okresie czasu, do godziny piętnastej, działki te mają pełne nasłonecznienie. Należy przy tym podkreślić, iż projekt został opracowany zgodnie z wymogami warunków technicznych w zakresie nasłonecznienia, obiektu realizowanego i sąsiednich. Zatem planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na czas nasłonecznienia działek skarżących. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż zarzut, że planowana budowa spowoduje zacienienie działki sąsiedniej, co z kolei spowoduje obniżenie jej wartości rynkowej, nie znajduje ochrony w przepisach Prawa budowlanego, ani wydanych na jego podstawie przepisach wykonawczych w ramach ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1349/04). W ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jest kompletny, a jego ocena została dokonana zgodnie z wymogami swobodnej oceny dowodów w myśl art. 80 K.p.a. Jednocześnie należy stwierdzić, iż prawo właścicieli sąsiednich działek do poszanowania ich uzasadnionych interesów, wynikające z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zostało zapewnione, co potwierdzają zgromadzone w sprawie dokumenty. Należy wyraźnie zaznaczyć, iż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może mieć miejsce wtedy, gdy strona wykaże, że został naruszony jej bezpośredni interes prawny, tzn. zostały naruszone konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Reasumując, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę, jako bezzasadną, należało oddalić.