II SA/Ol 463/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi F. S. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wybudowania komina i zmiany sposobu użytkowania garażu – zawieszenia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia 18 czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał F. W. rozbiórkę komina oraz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania kotłowni w budynku położonym na działkach o numerach: 114/1 i 114/4 w S., gmina J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 29 lipca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał przepisu prawa, z którego wynikałby nakaz rozbiórki komina, nie wszczął również postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania oraz niezgodnie z obowiązującymi przepisami zobowiązał odwołującego się F. W. do dostarczenia zaświadczenia Wójta Gminy J. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 18 września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał F. W. wstrzymać użytkowanie kotłowni i komina samowolnie dobudowanego do przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wymienionych w tym akcie dokumentów. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że w części budynku mieszkalnego F. W. wykonał roboty budowlane, skutkujące zmianą sposobu użytkowania garażu na kotłownię oraz dobudował komin do tego budynku, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wnioskiem z dnia 2 października 2008 r. F. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej zwanej jako K.p.a.) do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym postępowania o podział majątku wspólnego pomiędzy nim a jego byłą żoną K. K., gdyż to postępowanie – zdaniem skarżącego - warunkuje wykonanie nałożonych na niego przez organ nadzoru budowlanego obowiązków. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2008 r. organ pierwszej instancji odmówił zawieszenia postępowania w sprawie nielegalnie wybudowanego budynku gospodarczego na działkach o numerach: 114/1 i 114/4 w S. Wskazał w uzasadnieniu, że postępowanie administracyjne toczy się już dwa lata, a toczące się ponad trzy lata postępowanie sądowe, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 12 stycznia 2009 r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wywiódł, że nieprawidłowo wskazano w sentencji zaskarżonego postanowienia, że postępowanie dotyczy nielegalnie wybudowanego budynku gospodarczego, podczas gdy sprawa dotyczy samowolnie wybudowanego komina i samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na kotłownię. Postanowieniem z dnia 3 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania w sprawie nielegalnie wybudowanego komina oraz zmiany sposobu użytkowania garażu na kotłownię na wskazanych wyżej działkach, stwierdzając w uzasadnieniu, że postępowanie sądowe pozostaje bez wpływu na postępowanie administracyjne. W złożonym zażaleniu F. W. ponownie zwrócił się o zawieszenie postępowania, podając, że postępowanie o podział majątku wkrótce się zakończy co pozwoli mu na wywiązanie się z obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wywiódł w uzasadnieniu, że przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem administracji, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do zawieszenia postępowania tylko, w sytuacji gdy zagadnienie takie faktycznie występuje. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania. Postanowienie o podziale majątku wspólnego nie ma bowiem żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie. W złożonej skardze F. W. podał okoliczności faktyczne, które skłoniły go do popełnienia samowoli budowlanej polegającej na przebudowie budynku gospodarczego i zmianie sposobu jego użytkowania. Wyjaśnił, że nie może zamieszkać w budynku mieszkalnym, gdyż zgodnie z postanowieniem sądu, z tego budynku może korzystać wyłącznie jego była żona. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania o podział majątku wspólnego, gdyż nie jest w stanie opłacić projektów budowlanych i opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego komina oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu. Skarżący wniósł o zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu zakończenia postępowania toczącego się przez sądem powszechnym o podział majątku wspólnego skarżącego i jego byłej żony. Zakończenie tego postępowanie umożliwi, zdaniem skarżącego, wywiązanie się z obowiązku przedłożenia dokumentów, nałożonego na niego postanowieniem z dnia 18 września 2008r. i tym samym zakończenie postępowania administracyjnego. Stanowisko to nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie przyjmuje się, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracji, uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego. Jego treścią jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych okoliczności mających znaczenie prawne o charakterze materialnym lub procesowym. Ocena tego zagadnienia, ze względu na przedmiot, należy do kompetencji innego organu administracji publicznej niż organ prowadzący postępowanie główne lub do sądu. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 447). Z powyższego wynika, że do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie cytowanego przepisu niezbędne jest wykazanie, że nierozstrzygnięta kwestia prawna ma zasadnicze znaczenie dla zakończenia tego postępowania administracyjnego. Należy więc wykazać istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Prawidłowo w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że taka zależność nie zachodzi między zakończeniem postępowania sądowego w sprawie o podział majątku wspólnego a zakończeniem postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Faktem jest, że organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącego, na podstawie art. 48 ust. 3 i art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), m.in. do dostarczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia zaświadczenia wójta o zgodności robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy kontrolowane postępowanie. Z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia w sprawie podziału majątku wspólnego prawo do określonych części tego majątku, w tym przedmiotowej nieruchomości, może przysługiwać wyłącznie jednemu z byłych małżonków. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z cytowanego przepisu wynika, że inwestor nie musi być wyłącznym właścicielem nieruchomości, aby możliwe było prowadzenie inwestycji na tej nieruchomości. W przypadku współwłasności nieruchomości wymagana jest jednak -co do zasady- zgoda jej wszystkich współwłaścicieli. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie miały obowiązku zawieszenia postępowania, gdyż zakończenie postępowania wszczętego w sprawie nielegalnie wybudowanego komina i zmiany sposobu użytkowania garażu bez wymaganego zgłoszenia, nie wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o podział majątku wspólnego przez sąd powszechny. Prawidłowo zatem odmówiono zawieszenia postępowania w tej sprawie. Wskazać ponadto należy, że w stanie faktycznym sprawy nie jest możliwe zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na brak środków finansowych niezbędnych do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż żaden przepis K.p.a. nie przewiduje takiej przesłanki zawieszenia postępowania. nie jest również możliwe zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 K.p.a., gdyż zostało ono wszczęte z urzędu. Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.