II SA/Ol 463/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Dyrektora Zarządu z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu na rzecz skarżącej kwotę 370 zł (trzysta siedemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją roczną z dnia 26 lutego 2018 r., Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody "[...]" (dalej jako "PGWWP" lub "organ"), na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566, z późn. zm.), ustalił "[...]". (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca"), za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 1.300,00 zł, w tym 1.267 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi i 33 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. W informacji podano, że opłata związana jest z pozwoleniem wodnoprawnym dnia 19 kwietnia 2017 r. i obliczona została zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), dalej jako "rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r.". W złożonej od powyższego aktu reklamacji, skarżąca podniosła, że nie wprowadza ścieków do wód i nie odprowadza wód opadowych, gdyż urządzenia nie istnieją. Wyjaśniła, że decyzja z 19 kwietnia 2017 r. została wydana przed rozpoczęciem budowy "[...]". Dopiero w grudniu 2017 r. zawarto umowę na realizację tego zadania, a termin zakończenia budowy jest planowany na 15 grudnia 2019 r. PGWWP w piśmie z dnia 20 marca 2018 r., anulował powyższą informację roczną i zobligował Spółkę do podania daty uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Następnie, PGWWP informacją roczną z dnia 29 marca 2018 r., ponownie ustalił Spółce za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 1.300,00 zł, w tym 1.267 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi i 33 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Organ wyjaśnił, że błędnie anulował pierwotną informację roczną i powtórzył argumentację i wyliczenia zawarte w informacji rocznej z dnia 26 lutego 2018 r. W złożonej od powyższego aktu reklamacji Spółka zarzuciła, że przepisy Prawa wodnego nie przewidują zastosowanego organ trybu postępowania w niniejszej sprawie, polegającego na możliwości jednostronnego anulowania uwzględnionej już reklamacji i powtórnego wydawania informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej w sytuacji uprzedniego zaniechania jej ustalenia i poboru, wobec uznania reklamacji. Zgodnie bowiem z art. 273 ust. 5, 6 i 8 Prawa wodnego, organ może albo uznać złożoną reklamację (co nastąpiło), albo określić wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Przepisy nie przewidują przekazania nowej informacji w przypadku nieuznania reklamacji, jak również nie przewidują możliwości cofnięcia złożonego uprzednio przez organ jednostronnego oświadczenia woli. Z uwagi na powyższe, w ocenie Spółki, bezprzedmiotowym było przesyłanie kolejnej informacji rocznej, gdyż pierwotne oświadczenie woli o uznaniu reklamacji pozostaje w mocy. Z kolei fakt nieuznania reklamacji rodzi po stronie organu obowiązek określenia wysokości opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Spółka podniosła ponadto, że przedmiotowe obiekty i urządzenia jeszcze nie istnieją, nie są zatem realizowane usługi wodne podlegające opłacie stałej i zmiennej. W świetle Prawa wodnego opłaty za usługi wodne mogą być pobierane jedynie, gdy dochodzi do zdarzeń określonych w art. 268 ust. 1 Prawa wodnego, tj. gdy w tym konkretnym przypadku następowałoby rzeczywiste wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi oraz rzeczywiste odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, a nie za gotowość do ich przyjęcia. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2018 r., PGWWP określiło Spółce, za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 1.300,00 zł za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych. Organ uznał bowiem, że niezrealizowanie inwestycji pozostaje bez wpływu na obowiązek ponoszenia opłaty stałej przez adresata pozwolenia wodnoprawnego, gdyż opłata stała za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi oraz za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych jest ściśle powiązane z wydanym pozwoleniem, a wielkości przyjęte w pozwoleniu stanowią składową wzoru służącego jej wyliczeniu. Opłata stała stanowi formę rekompensaty za samą gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych oraz odprowadzania ścieków do wód, które powstaje od momentu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, niezależnie od tego czy faktycznie dochodzi do wprowadzania ścieków do wód lub wód opadowych i roztopowych do wód. Określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. Opłata za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,5 zł/na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z 19 kwietnia 2017 r. w ilości "[...]" m³/s i wynoszącego po przeliczeniu "[...]" m³/s. Opłata za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł/na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości "[...]". W skardze, złożonej do tut. Sądu, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 273 Prawa wodnego, przez przyjęcie, że skarżąca jest podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłaty stałej za świadczone usługi wodne i że takie usługi są rzeczywiście świadczone oraz że dokonuje odprowadzania do wód: wód opadowych lub roztopowych, podczas, gdy w rzeczywistości sytuacja taka nie ma miejsca. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w reklamacji od informacji rocznej z dnia 29 marca 2018 r. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniósł, że skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 19 kwietnia 2017 r. Na podstawie tej decyzji uzyskała uprawnienie do wprowadzania do rowu melioracyjnego: wód opadowych w ilości łącznie "[...]". Oznacza to, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego skarżąca została zobowiązana do ponoszenia opłaty za usługi wodne. Organ podniósł, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym. Oznacza to, że każdy podmiot, który legitymuje się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym jest obowiązany do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne wynikające z danego pozwolenia. Opłata stała stanowi swego rodzaju formę rekompensaty za gotowość środowiska naturalnego do przyjęcia wód opadowych i roztopowych określonych w wydanym pozwoleniu wodnoprawnyrn, którym legitymuje się skarżący. Z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego obliczeniu opłaty stałej. W ocenie organu, fakt niekorzystania przez skarżącą z pozwolenia wodnoprawnego (z uwagi na brak realizacji inwestycji), jest irrelewantny z punktu widzenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej. Taka okoliczność zmienia sytuację skarżącej tylko w odniesieniu do naliczania opłaty zmiennej a nie stałej. Opłata stała jest immanentnie związana z uzyskaniem przez skarżącą decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzanie wód opadowych. Skarżąca powinna zatem być obciążona opłatą stałą z uwagi na gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 463/18, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazać należy, że powyższa problematyka była już przedmiotem rozstrzygania przez sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 294/18, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się nie tyle do kwestii wysokości naliczonej opłaty, co do zasadności jej naliczenia, w sytuacji gdy urządzenia mające służyć odprowadzaniu wód w ogóle nie zostały zrealizowane. Zaskarżoną decyzją organ określił opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości 1.300 zł. W myśl art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 Prawo wodne). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia. Zgodnie z art. 271 ust. 4, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. W związku z tym, organ ustalając opłatę za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych, przyjął jednostkową stawkę opłaty w wysokości 2,50 zł, ilość dni w roku – 365 określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości "[...]". W przypadku opłaty za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, opłata została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł/na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości "[...]". Należy jednak zwrócić uwagę, że redakcja art. 271 ust. 4 Prawa wodnego jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3. W przypadku art. 271 ust. 2, regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, po przez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 Prawa wodnego. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Wskazano zatem, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Różnica ta winna być brana pod uwagę w toku wykładni wskazanych przepisów. Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271, a co za tym idzie różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód jest działaniem zamierzonym. Tym samym, przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Podnieść ponadto należy, że przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona "odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych". Zważyć przy tym należy, że dokonując wykładni konkretnej normy nie można ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (zob. B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 62). Wobec powyższego, użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód - tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego formą "może być pobrana", wskazująca na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. Różnice te nie mogą być zignorowane w toku wykładni wskazanych wyżej przepisów. Uznać zatem należy, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód jest inny, niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i związany jest z korzystaniem z tego uprawnienia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia. Podkreślić także należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym, ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010, s. 82). Dokonując zatem analizy art. 271 ust. 4 Prawa wodnego w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271 ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust. 11. Zgodnie zaś z art. 270 ust. 11, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto, opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tę potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym, przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że "organy administracji publicznej powinny – zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę". Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może ponadto prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 Prawa wodnego), co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. W procesie analizy brzmienia art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, w kontekście niemniejszej sprawy, nie mogą być także pominięte argumenty związane z celowościowymi dyrektywami wykładni. O ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 i 3, to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku, tj. odnośnie poboru wody, ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, brak podobnych zastrzeżeń, co wynika z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony na ich jakość, gdyż są to elementy zależne od sił natury. Równocześnie wskazać należy, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym, ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Skoro zaś instrumentem tej ochrony są m.in. opłaty wynikające z ustawy Prawo wodne, to ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane 19 kwietnia 2017 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym, brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 Prawa wodnego - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 Prawa wodnego, od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość – jak wskazano wyżej - jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci", określoną w Dyrektywie ramowej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby – w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 Prawa wodnego, a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie opłaty są jednym z instrumentów ekonomicznych, mających przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnym, ale nie są to instrumenty jedyne. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (analogiczny przepis istniał w poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001 r. - art. 135 pkt 3). O ile zatem właściwy organ Wód Polskich ustali, że warunek wykonania urządzeń wodnych w tym terminie nie został spełniony, może stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela przedstawioną wyżej wykładnię obowiązujących przepisów. W związku z powyższym, organ winien najpierw zweryfikować twierdzenia skarżącej co do kwestii istnienia urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie powyższe wskazania Sądu. Nie zasługuje zaś na uwzględnienie stanowisko skarżącej, iż przepisy prawa nie przewidują możliwości cofnięcia złożonego uprzednio przez organ jednostronnego oświadczenia woli – uznania reklamacji. Przepis art. 273 ustawy Prawo wodne nie zakazuje bowiem organowi kilkukrotnego ustalenia tej informacji, czy też złożenia od tej informacji reklamacji. Tym, samym, postanowienia art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).