II SA/Ol 463/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi E. D. i M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym oddala skargę. Decyzją z [...] r. nr [...] Wójt Gminy O. (dalej: "organ I instancji") ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, polegającą na budowie elektroenergetycznej linii kablowej nn 0,4Kv z szafą pomiarową na działkach nr [...], obręb M., gmina O. W dniu 6 listopada 2023 r. E. D. i M. D. (dalej: "skarżący") wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wnioskiem datowanym 12 lutego 2024 r., skarżący zwrócili się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 22 lutego 2024 r., Kolegium zwróciło się do skarżących z zapytaniem, czy wniesione pismo należy potraktować jako skargę na decyzję Kolegium Rep. [...] z [...] r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy O. z [...] r. nr [...], czy jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...] z dnia [...] r. W odpowiedzi skarżący wskazali, że ich wniosek dotyczy ponownego rozpatrzenia sprawy. Powtórzyli, że nie wyrażają zgody na ingerencję w ich nieruchomości. Wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji z [...] r. Postanowieniem z [...] r. nr [...], Kolegium stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."). Kolegium podniosło, że decyzja, w odniesieniu do której skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wydana została w następstwie rozpoznania ich odwołania. Decyzja ta doręczona została stronom 16 stycznia 2024 r. Kolegium przytoczyło treść art. 127 § 3 k.p.a. i stwierdziło, że decyzja objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie została wydana w pierwszej instancji. Podkreślono, że Kolegium działało jako organ wyższego stopnia (organ drugiej instancji). W takim zaś przypadku od ostatecznej decyzji Kolegium stronom służyło prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, a decyzja Kolegium [...] zawierała prawidłowe pouczenie w tym zakresie. Powyższe postanowienie doręczone zostało skarżącym 16 kwietnia 2024 r. 15 maja 2024 r. skarżący wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Kolegium. Podnieśli, że inwestycja polegająca na budowie elektroenergetycznej linii kablowej na wskazanych działkach nie jest celem publicznym, gdyż ma służyć do zasilenia tylko i wyłącznie stacji redukcji ciśnienia gazu, która już istnieje i należy do prywatnego inwestora. Zdaniem skarżących, realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy art. 142 i 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267), obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W rozpatrywanym przypadku przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego, wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z 4 grudnia 2023 r. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Stosownie do tej zasady, art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Art. 127 § 2 k.p.a. wskazuje, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W myśl zaś art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z unormowań tych wynika, że zarówno odwołanie, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są środkami zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji. Strona może zaskarżyć decyzję organu I instancji tylko jednokrotnie w administracyjnym toku instancji. Rozpatrzenie odwołania wyczerpuje administracyjne postępowanie instancyjne. Decyzja organu odwoławczego jest ostateczna i strona, która nie zgadza się z rozstrzygnięciem może decyzję organu II instancji zaskarżyć do sądu administracyjnego, o czym skarżący zostali prawidłowo pouczeni w kwestionowanej decyzji z [...] r. Podkreślić trzeba, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., dotyczy szczególnej sytuacji, gdy samorządowe kolegium odwoławcze orzeka w pierwszej instancji. Co do zasady bowiem, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, a więc jest organem II instancji powołanym do rozpatrywania odwołań. Jednak przepisy szczególne przyznają w określonych przypadkach samorządowemu kolegium odwoławczemu również kompetencje do orzekania w pierwszej instancji. Wówczas, ponieważ samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia i nie ma nad nim już organu wyższego stopnia, w miejsce odwołania, przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpatrywanym przypadku przepis art. 127 § 3 k.p.a. nie miał zastosowania, gdyż skarżącym przysługiwał tryb odwoławczy od decyzji organu I instancji i kwestionowana decyzja Kolegium jest rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym. Art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Art. 134 k.p.a. odnosi się wprost do odwołania. Jednak z mocy art. 127 § 3 k.p.a. - art. 134 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ, do którego adresowany jest wniosek, jest obowiązany w pierwszej kolejności ustalić, czy strona była uprawniona do złożenia takiego wniosku, tj. czy obowiązujące przepisy dawały ku temu podstawę, czyli czy wniosek był dopuszczalny. Podkreślić trzeba, że regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych do rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dopuszczalny. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek wniesionego środka zaskarżenia, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie przed organem odwoławczym. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Natomiast w sytuacji stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie może orzekać co do istoty sprawy. Art. 134 k.p.a. nie określa, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności środka zaskarżenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność środka zaskarżenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie środka zaskarżenia przez legitymowany podmiot - stronę postępowania. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z [...] r. nr [...] w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie przysługiwał im jednak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją, gdyż jak już wyjaśniono art. 127 § 3 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że wniosek taki przysługuje tylko od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze. Tym samym przepis ten wyklucza możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej przez Kolegium w postepowaniu drugoinstancyjnym. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 22 lutego 2024 r. sygn. akt III FSK 4210/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ zaskarżone postanowienie rozstrzyga wyłącznie o kwestiach procesowych, Sąd nie może oceniać i wypowiadać się co do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących merytorycznych aspektów sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z [...] r. Z podanych przyczyn skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3. Zgodnie z tym unormowaniem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie.