II SA/Ol 465/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Tadeusz Lipiński Adam Matuszak Beata Jezielska (spr.) Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawy ze skargi M. i W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki przybudówki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 200 zł. (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał D. i W. S. rozbiórkę przybudówki przy drzwiach wejściowych zewnętrznych budynku mieszkalnego przy ul. W. w O. W uzasadnieniu podano, iż na podstawie pisma Burmistrza z 29 sierpnia 2002r. stwierdzono, iż dobudowany wiatrołap jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto ustalono, iż nie wydawano pozwolenia na budowę przedmiotowej przybudówki. Wskazano także, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uzgadniał decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji, a uzgodnienie takie jest wymagane, gdyż budynek znajduje się w strefie A – pełnej ochrony konserwatorskiej oraz w strefie B, gdzie obowiązuje między innymi ochrona historycznej skali zabudowy. Podniesiono także, iż w dokumentacji inwentaryzacji urbanistycznej sporządzonej w listopadzie 1997r. nie stwierdzono, aby przedmiotowy budynek posiadał przybudówkę, co stanowi przesłankę do stwierdzenia, iż przybudówka powstała po 1997r. a obecny kształt osiągnęła w 2000r. po jej całkowitej przebudowie. Od decyzji tej odwołali się D. i W. S., zarzucając rażące naruszenie prawa przez powołanie błędnej podstawy prawnej oraz nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Opisali cały dotychczasowy przebieg postępowania i rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji dotyczące przedmiotowej przybudówki. Podali, iż organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę spornej przybudówki, czym w ocenie odwołujących się rażąco naruszył art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Podtrzymali swoje twierdzenie, iż przybudówka została wybudowana w latach 1987-1988, a prace remontowe wykonane w 2000r. nie były prowadzeniem rozpoczętych wówczas robót budowlanych. Odwołanie nie zostało podpisane przez strony je wnoszące. Decyzją z dnia "[...]"Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane podtrzymuje dotychczas obowiązującą zasadę, iż w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Jednakże odstąpienie od tej reguły będzie miało miejsce w przypadku, gdy zostanie udowodnione, iż samowolna budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inwestor przed popełnieniem samowoli dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podano, iż w piśmie Burmistrza Miasta z dnia 29 sierpnia 2002r. stwierdzono, iż wybudowany wiatrołap jest niezgodny z planem miejscowym, lecz wskazano jednocześnie, iż wszelkie działania inwestorskie winny być uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co sprawia iż zapisy zawarte w piśmie wzajemnie się wykluczają. Podniesiono, iż kolejne pismo Burmistrza z dnia 5 maja 2005r. nie stwierdza jednoznacznie, iż budowa wiatrołapu jest sprzeczne z planem miejscowym. W związku z tym organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszoinstancyjny niedostatecznie zbadał sprawę, a ustalenie zgodności z obowiązującym planem miejscowym jest kluczowe dla sprawy. Na tę decyzję skargę wnieśli M. i W. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W obszernej skardze przedstawili postępowanie organów administracji w sprawie wybudowania przez D. i W. S. – współwłaścieli nieruchomości przy ul. W.– przybudówki przy drzwiach wejściowych pomimo sprzeciwu skarżących i braku pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji zakwestionowali istnienie sprzeczności w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, co było powodem jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podnieśli, iż postępowanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest naganne, gdyż sprawa udokumentowanej samowoli trwa 6 lat i dalej nie widać jej końca, zaś postępowanie organów wskazuje na jej celowe przewlekanie. Wyjaśnili, iż to nie oni są sprawcami samowoli budowlanej, a ich sąsiedzi którzy wybudowali przed wejściem skarżących przybudówkę uniemożliwiającą im swobodny dostęp do ich części domu. W ocenie skarżących całe postępowanie jest nakierunkowane na zalegalizowanie samowoli budowlanej. Podali, iż we wrześniu 2003r. Pani S. zrezygnowała z ubiegania się o legalizację samowoli budowlanej i gdyby wtedy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o rozbiórce sprawa byłaby załatwiona już 3 lata temu. Jednakże Burmistrz pismem z dnia 18 października 2002r. poinformował organ nadzoru budowlanego, iż nie wyda pozwolenia na użytkowanie obiektu dopóki nie zostanie rozstrzygnięta sprawa legalności budowy. Ponadto skarżący kwestionowali wiarygodność dokumentacji techniczne przybudówki, a także przedłożyli materiały archiwalne z 1997r., które podwyższyły wiarygodność twierdzenia inwestorów, iż przybudówka została wykonana w 1992, 1987 lub 1988 roku. Zarzucili przy tym, iż tylko od nich – a nie od inwestorów – żądano dostarczenia dokumentów. Kiedy jednak zabrakło argumentu o niemożliwości ustalenia daty budowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopatruje się nieprawidłowości w interpretacji pism Burmistrza. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, iż początkowo postępowanie dotyczyło robót budowlanych, co potwierdza decyzja z dnia "[...]" wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którą Państwo S. wykonali. Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazano, iż znane były organowi w trakcie orzekania i jako takie pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż stronie służy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądami wyrażanymi w doktrynie postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza iż jego uruchomienie jest zawsze wynikiem odwołania i nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Odwołanie zaś może wywołać skutek prawny tylko wtedy, gdy spełnia wymogi formalne określone w art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego i zostanie wniesione w ustawowym terminie. Jednym z takich wymogów jest podpisanie podania przez wnoszącego (art. 63 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie zaś z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli podanie nie czyni zadość wymogom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast rozpatrzenie sprawy pomimo braku podpisu strony na odwołaniu skutkuje nieważnością decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym (tak w wyroku NSA z dnia 15 września 2000r. sygn. akt III SA 417/00 oraz w wyroku NSA z dnia 18 maja 1994r. sygn. akt SA/Gd 2365/93 opublik. POP 1997/3/62). Znajdujące się w aktach sprawy przekazanych Sądowi odwołanie D. i W. S. z dnia 20 marca 2006r., opatrzone datą wpływu do organu w dniu 24 marca 2006r., zostało sporządzone komputerowo, lecz brak jest na nim podpisu osób je wnoszących. Z akt sprawy nie wynika, czy organ odwoławczy wzywał odwołujących się do uzupełnienia braku formalnego poprzez podpisanie odwołania, a strony braku tego nie uzupełniły, czy też takiego wezwania w ogóle do stron nie skierował. O ile bowiem strony nie podpisały odwołania pomimo wezwania organu, to należało je pozostawić bez rozpoznania. Jeżeli zaś takiego wezwania nie było, to organ odwoławczy musi najpierw wezwać odwołujących się do podpisania odwołania i dopiero po uzupełnieniu tego braku formalnego może je rozpatrzeć. Natomiast decyzja wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania niepodpisanego przez strony rażąco narusza prawo. Wobec zaś wydania decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów skargi dotyczących meritum sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.