II SA/Ol 47/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku letniskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z.S. rozbiórkę budynku letniskowego budowanego bez pozwolenia na działce "x" w "[...]". W dniu 24 lutego 2006 r. Z.S. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, wskazując iż większa część budynku zlokalizowana jest na działce "y". W wyniku wznowionego postępowania organ wydał "[...]" decyzję, którą uchylił w/w decyzję oraz nakazał Z.S. rozbiórkę budynku letniskowego będącego w budowie na działkach "x" i "y" w "[...]". W uzasadnieniu stwierdzono, iż w zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej, gdyż wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, nie znane organowi nadzoru budowlanego a istniejące w dniu wydania decyzji. Faktyczne usytuowanie budynku na dwóch działkach ma istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadniając owe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej ustalono, że budynek usytuowany jest w części na działce "x", stanowiącej własność Z. i J. S. i w części na działce "y", stanowiącej własność M.K. i M.R. Pomiar geodezyjny został złożony w Starostwie Powiatowym w sierpniu 2005 r. Stwierdzono, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności umożliwiające prowadzenie postępowania w kierunku legalizacji samowoli, bowiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a Z.S. nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak możliwości dowiedzenia, że samowolnie wybudowany obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wypełnia przesłankę art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i skutkuje nakazem rozbiórki. W odwołaniu od tej decyzji Z.S. zarzucił, iż oparto się na materiałach dowodowych z 2004 r.; nie sprawdzono, czy Gmina w międzyczasie nie sporządziła planu zagospodarowania przestrzennego, czy inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i jakie jest przeznaczenie terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]". Odnośnie wydania nowego nakazu rozbiórki w wyniku wznowionego postępowania, organ odwoławczy powtórzył argumentację organu I instancji. W uzasadnieniu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stwierdzono, iż organ I instancji ponownie przeprowadził dowody w celu ustalenia, czy zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego można przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. Jak wynika z akt sprawy, Gmina w dalszym ciągu nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położone są działki "x" i "y" a odwołujący się nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak jest więc podstaw do legalizacji samowoli budowlanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Z.S. wniósł o uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyraził przekonanie, iż w związku z brakiem planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gminy, budowa budynku letniskowego nie może być przesądzona jako budowa niezgodna z ustaleniami tych opracowań. Nie można również stwierdzić niezgodności budowy na podstawie braku decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ w przypadku wybudowanego budynku jego legalność powinna opierać się na zaświadczeniu wydanym przez Wójta Gminy, a o takie zaświadczenie organ do nie go nie występował. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Po wydaniu zaskarżonej decyzji Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06), orzekł, że 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie są tożsame z przedstawionymi w jej uzasadnieniu. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji rozstrzygał w granicach sprawy, jednak nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną dokonał kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej w skrócie p.p.s.a.] Zgodnie z art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie, o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej, z dniem ogłoszenia. Zatem przepis art. 48 w zakresie wskazanym przez Trybunał i w części dotyczącej wskazanego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania", na skutek w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utracił moc z dniem 29 grudnia 2007 r. Wyrok ten oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Jest oczywiste, że wyrok ten ma wprost zastosowanie do sytuacji skarżącego, który w warunkach samowoli wybudował obiekt na terenie na którym w chwili prowadzenia postępowania rozbiórkowego nie ma planu i który w dacie wszczęcia tego postępowania nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W chwili obecnej na skutek wydanego przez Trybunał wyroku istnieje możliwość legalizacji dokonanej samowoli w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną już po wszczęciu postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2008r. II SA/Gd 67/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 lutego 2008r. II SA/Ke 696/07). Stosownie do art. 145 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej w skrócie k.p.a. - orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, może stanowić podstawę wznowienia postępowania. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy przy tym wyjaśnić, iż w wypadku podstawy wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 145 a § 1 k.p.a. należy przyjąć, że uzasadnia ona uznanie, że doszło do "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt b p.p.s.a., także wtedy, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność aktu normatywnego stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, po wydaniu zaskarżonej decyzji (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, OSP 2000, z. 1, s. 51). W niniejszej sprawie zaistniała wobec tego podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego obligująca sąd administracyjny do uchylenia wydanych przez organy decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, jako podstawę prawną zapadłego rozstrzygnięcia należy również wskazać art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., obligujący do uchylenia orzeczenia administracyjnego w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja wydana w oparciu o unormowania zawarte w art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiące podstawę prawną uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w razie wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Umotywowaniem tej kwalifikacji nie może być jednak ograniczenie się - jak to uczyniły organy obu instancji - do stwierdzenia iż budynek letniskowy usytuowany jest faktycznie na działkach "x" i "y", co ma istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje bowiem, by okoliczność ta istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia "[...]". Nie wynika to z kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 22 marca 2007r. (karta 20 akt administracyjnych). Nie sposób w tej sytuacji wykluczyć ewentualności, iż w czasie wydania pierwszego nakazu rozbiórki budynku był on posadowiony tylko na działce "x", bądź z powodu innego przebiegu jej granic, bądź też ze względu na stopień zaawansowania budowy. Taki zaś stan rzeczy nie mógłby być podstawą wznowienia postępowania. Jeśli dowiedzione zostanie zaistnienie przesłanki z 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zasadnicze znaczenie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie miało uwzględnienie stanu prawnego ukształtowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Jak wyjaśniono w jego uzasadnieniu, z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny (o tym jaki obiekt, pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować) i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaświadczenie wójta (burmistrza) o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takiego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania. Stąd też, jak wcześniej wspomniano, należy przyjąć, iż legalizacja samowoli budowlanej na terenie na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić także na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor uzyskał już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Zatem w dalszym toku postępowania w tej sprawie organ administracji ustali czy dla terenu działki skarżącego obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to jest bowiem konieczne dla prawidłowego określenia obowiązku inwestora wynikającego z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W zależności od dokonanego ustalenia organ zobowiąże skarżącego albo do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami planu albo do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w określonym terminie, a także do złożenia pozostałej dokumentacji wskazanej w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wyznaczony przez organ termin powinien uwzględniać konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz z mocy art. 152 p.p.s.a orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.