II SA/Ol 47/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia"[...]", Nr "[...]" w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 22.05.2012 r. spółka A, zwróciła się do Starosty A o uchylenie zmiany nr "[...]" wprowadzonej do operatu ewidencyjnego w dniu 16.12.2004 r. W dniu wprowadzenia zmiany spółka była użytkownikiem wieczystym działki nr "[...]" położonej w obrębie A. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia "[...]", Starosta A odmówił wycofania czynności aktualizacyjnej ewidencji gruntów i budynków - uchylenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu A, gmina A - nr "[...]", dotyczącej wprowadzenia z urzędu, w działce ewidencyjnej nr "[...]", użytku gruntowego Bi – inne tereny zabudowane w miejsce użytków gruntowych N - nieużytek i B-N. Pismem z dnia 26.07.2012 r. spółka A, odwołała się od decyzji Starosty A. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa A, po rozpatrzeniu odwołania w dniu 27 września 2012r. uchylił decyzję Starosty i umarzył w całości postępowanie pierwszej instancji. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 25.03.2013r. zaskarżył w/w decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 maja 2013r. sygn. akt II SA/Ol 362/13 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa A z dnia "[...]". W związku z powyższym organ II instancji w dniu "[...]" wydał decyzję, uchylającą decyzję Starosty z dnia "[...]". Decyzją z dnia "[...]", Starosta A ponownie odmówił wycofania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu A, gmina A - nr "[...]" z dnia "[...]", dotyczącej wprowadzenia z urzędu, w działce ewidencyjnej nr "[...]", użytku gruntowego Bi - inne tereny zabudowane w miejsce użytków gruntowych N - nieużytek i B-N - budynek na nieużytku oraz sprostował zapisy w operacie ewidencyjnym w następujący sposób: w działce nr "[...]" w A w miejsce konturu Bi o pow. 3,0200 ha wprowadzić kontur Bi o pow.1,4954 ha oraz kontur N o pow. 1,5246 ha. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadził postępowanie dowodowe celem zbadania, czy czynność aktualizacyjna – zmiana nr "[...]" z dnia "[...]", została dokonana w sposób zgodny z istniejącym na gruncie stanem faktycznym. Powyższa zmiana została wprowadzona do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu A, na podstawie wykazu zmian gruntowych, zgodnie z § 47 ust.1 oraz § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. Nr 38, poz. 454). Zdaniem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, nie było podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w powyższej sprawie, na podstawie § 47 ust. 3 w/w rozporządzenia. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołała się spółka A. Strona odwołująca się podkreśliła, że decyzja w całości jest bezzasadna i w uzasadnieniu odwołania podważyła poprawność ustalenia zasięgu konturu użytku gruntowego Bi w działce będącej przedmiotem postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa A w dniu "[...]" wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty A. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że wobec kwestionowania we wniosku z dnia 22 maja 2012 r. przez K. S., Prezesa spółki A, wprowadzenia konturu użytku gruntowego Bi w w/w działce, zasadnym było podjęcie przez Starostę A działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego na dzień wprowadzenia do operatu ewidencyjnego zmiany nr "[...]". W tym celu, organ I instancji zlecił firmie A wykonanie opracowania, polegającego na określeniu granic i powierzchni użytków gruntowych w przedmiotowej działce, na dzień wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków w/w zmiany. Jak wynika z powyższej ekspertyzy, w granicach działki nr "[...]" położonej w obrębie A, gmina A, na dzień w/w zmiany, wydzielono trzy rodzaje użytków gruntowych: Ls - lasy o pow. 0,3500 ha, Bi - inne tereny zabudowane o pow. 1,4954 ha obejmujące teren pod budynkami oraz teren otaczający, na którym zlokalizowano plac składowy częściowo utwardzony z widocznymi oznakami użytkowania oraz rozjeżdżonymi ciągami komunikacyjnymi, a także N - nieużytki o pow. 1,5246 ha zlokalizowane wokół terenu zakwalifikowanego jako Bi. Opracowanie to stanowiło podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Oznaczenia użytków gruntowych zostały określone zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zaliczającym grunty do poszczególnych użytków gruntowych i obowiązującym w dacie wprowadzenia do operatu ewidencyjnego zmiany nr "[...]". W skardze na w/w decyzję podkreślono, że zdjęcia lotnicze przedmiotowej działki, przedstawiające stan faktyczny na gruncie na dzień 07.09.1999r. oraz na dzień 12.10.2005 r. powinny być użyte w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek spółki z dnia 22.08.2008 r., na podstawie którego przeprowadzono kontrolę doraźną w Starostwie Powiatowym, która wykazała, że zmiana nr "[...]" z dnia "[...]’ została przeprowadzona niezgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa A z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]" odmawiającą wycofania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu A, gmina A - nr "[...]" z dnia "[...]", dotyczącej wprowadzenia z urzędu, w działce ewidencyjnej nr "[...]", użytku gruntowego Bi - inne tereny zabudowane w miejsce użytków gruntowych N - nieużytek i B-N - budynek na nieużytku oraz dokonującą sprostowania zapisu w operacie ewidencyjnym, w następujący sposób: w działce nr "[...]" w A w miejsce konturu Bi o pow. 3,0200 ha wprowadzić kontur Bi o pow. 1,4954 ha oraz kontur N o pow. 1,5246 ha. Na wstępie stwierdzić należy, że z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawa geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287) wynika, że do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w tym jego tworzenie, ewidencjonowanie i utrzymywanie oraz aktualizacja i udostępnianie danych. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Na staroście (prezydencie miasta na prawach powiatu), ciąży obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Należy przez to rozumieć utrzymywanie tego operatu w zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków dokumentami i materiałami źródłowymi ( § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 oraz § 46 ust. 1 rozporządzenia MRRiB). Operat ewidencyjny to zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych) w postaci map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Podkreślenia jednak wymaga, że zapisy zamieszczane tak w części przedmiotowej ewidencji gruntów wskazanej w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i w części podmiotowej (art. 20 ust. 2 ustawy) mają charakter jedynie techniczno-deklaratoryjny, a organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii dotyczących uprawnień przysługujących wnioskodawcom do gruntu lub budynku. Określając przedmiot ewidencji gruntów oraz sposób prowadzenia tej ewidencji w postaci operatu ewidencyjnego ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa trybu i zasad prowadzenia tej ewidencji i wprowadzania w niej zmian. Kwestie te uregulowane zostały natomiast w powoływanym już rozporządzeniu MRRiB, a w szczególności w jego rozdziale 3, którym zamieszczone zostały szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia MRRiB następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, przy czym może ona mieć miejsce z urzędu bądź na wniosek. Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia podstawę wprowadzenia zmian z urzędu stanowią opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które zawierają wykazy zmian danych ewidencyjnych. Stosownie wreszcie do § 45 ust. 2 rozporządzenia MRRiB do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy § 35. Podkreślić należy, że wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów może nastąpić w dwojakim trybie. Jeżeli wprowadzenie takich zmian nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów, to dochodzi do niej w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na wprowadzeniu zmian do bazy danych na podstawie odpowiednio udokumentowanego zgłoszenia zmiany. Jeżeli do wniosku nie zostały dołączone wymagane dokumenty geodezyjne i kartograficzne i inne dokumenty niezbędne do wprowadzenia zmiany, wnioskodawca na żądanie starosty zobowiązany jest je dostarczyć. Jeżeli natomiast aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, to wówczas stosownie do § 47 ust. 3 rozporządzenia MRRiB organ przeprowadza tej sprawie postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu organy w toku postępowania administracyjnego zebrały bogaty i przekonujący materiał dowodowy, potwierdzający zasadność i zgodność z istniejącym na gruncie stanem faktycznym, dokonanej czynności aktualizacyjnej w postaci zmiany nr "[...]" z dnia "[...]". Niewątpliwie organ przedsięwziął działania mające na celu weryfikację spornej czynności aktualizacyjnej ewidencji gruntów i budynków, tj. działania zmierzające do ustalenia faktycznego zasięgu konturu użytku gruntowego Bi, na dzień wprowadzenia do operatu ewidencyjnego zmiany nr "[...]", czyli na dzień 16.12.2004r., w tym m.in. zbadał ponownie dokumenty znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie zdjęcia lotnicze przedmiotowej działki, przedstawiające stan faktyczny na gruncie na dzień 07.09.1999r. oraz na dzień 12.10.2005 r. Dostrzec trzeba również, że wprowadzenie w przedmiotowej działce konturu użytku gruntowego Bi potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, takie jak akt notarialny nr "[...]" z dnia "[...]" (akta adm., k. – 18), w którym znajduje się opis rzeczonej nieruchomości, ekspertyza dr hab. B. B. prof. nadzw. Uniw. z dnia 27.05.2009 r., (nie odnosząca się jednak do zasięgu użytku) oraz ostateczna decyzja administracyjna Starosty z dnia "[...]", przed wydaniem której organ zlecił wykonanie aktualizacji zasięgu użytku gruntowego Bi, wykonanej przez geodetę uprawnionego J. P. - operat techniczny uzupełniający KERG: "[...]", przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24.07.2009 r. Ponadto Starosta A zlecił firmie A wykonanie opracowania, mającego zasadnicze znaczenie dowodowe w sprawie, polegającego na określeniu granic i powierzchni użytku gruntowego Bi, na przedmiotowej działce, na dzień wprowadzonej do ewidencji gruntów i budynków zmiany nr "[...]" z dnia "[...]". Do opracowania użyto ortofotomapę ze scen satelitarnych o aktualności z 2002 r. oraz dokonano analizy terenu na ortofotomapie z 2006 roku, w wyniku której nie stwierdzono większych zmian w użytkowaniu przedmiotowej działki na przestrzeni 2002-2006 roku. Pomiar fotogrametryczny odbył się metodą monoskopową (jednobazową). Z ekspertyzy tej wynika (sprawozdanie techniczne, akta adm. k. – 33), że w granicach działki nr "[...]" położonej w obrębie A, gmina A, na dzień w/w zmiany, wydzielono trzy rodzaje użytków gruntowych: Ls - lasy o pow. 0,3500 ha, Bi – inne tereny zabudowane o pow.1,4954 ha obejmujące teren pod budynkami oraz teren otaczający, na którym zlokalizowano plac składowy częściowo utwardzony z widocznymi oznakami użytkowania oraz rozjeżdżonymi ciągami komunikacyjnymi, oraz N - nieużytki o pow. 1,5246 ha zlokalizowane wokół terenu zakwalifikowanego jako Bi. Oznaczenia użytków gruntowych zostały określone zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zaliczającym grunty do poszczególnych użytków gruntowych, obowiązującym w dacie wprowadzenia do operatu ewidencyjnego zmiany nr "[...]". Z ust. 3 pkt 3 w/w załącznika wynika, że do innych terenów zabudowanych (Bi) zalicza się grunty zajęte pod budynki i urządzenia związane z administracją, służbą zdrowia, handlem, kultem religijnym, rzemiosłem, usługami, nauką, oświatą, kulturą i sztuką, wypoczynkiem, łącznością itp., czynne cmentarze, grzebowiska zwierząt oraz inne grunty zabudowane, niezaliczone do terenów mieszkaniowych i terenów przemysłowych. Natomiast, zgodnie z ust. 5 w/w załącznika do nieużytków (N) zalicza się: 1) niezakwalifikowane do użytków ekologicznych: bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty), piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy), naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome stoki, uskoki, skały, 2) nieprzeznaczone do rekultywacji wyrobiska po wydobywaniu kopalin. Natomiast do lasów (Ls), zgodnie ust. 2 pkt 1 w/w załącznika Lasy zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, Nr 86, poz. 958 i Nr 120, poz. 1268). Prawidłowo zatem skonstatował organ, że w związku z wyżej powołanymi przepisami, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że do innych terenów zabudowanych zalicza się wyłącznie grunty pod budynkami, gdyż pod pojęciem "urządzenia" należy rozumieć urządzenia związane z tymi budynkami, m.in. plac składowy częściowo utwardzony z widocznymi oznakami użytkowania oraz ciągi komunikacyjne służące do obsługi tych budynków. Nie ma przy tym znaczenia stan techniczny budynków oraz to, czy były użytkowane przez spółkę czy nie. Reasumując, jak najbardziej słusznie organy uznały zasadność i zgodność z istniejącym na gruncie stanem faktycznym, dokonanej czynności aktualizacyjnej w postaci zmiany nr "[...]" z dnia "[...]", co znalazło potwierdzenie w bogatej dokumentacji. Przeprowadzone postępowanie dowiodło, że uprzednio w operacie ewidencyjnym figurowało oznaczenie użytku gruntowego B-N na spornej działce, co było niezgodne z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Ponadto nadmienić należy, że Sąd postanowił oddalić wniosek K. S. o odroczenie terminu rozprawy z uwagi na to, że w żadnym stopniu nie udokumentowała ona tego wniosku, tj., nie wskazała żadnych okoliczności związanych z deklarowaną choroba, na którą się powołała, ani też nie sprecyzowała tej choroby. Sąd dopuścił natomiast dowód z akt sprawy o sygn. akt II SA/Ol 362/13, który jednak nie wniósł niczego nowego do istoty sprawy. W przywołanym postępowaniu sądowym bowiem w żadnym stopniu nie przesądzono kwalifikacji spornych gruntów, a jedynie potwierdzono legitymację procesową strony skarżącej w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.