II SA/Ol 470/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2004 r., sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości I uchyla zaskarżoną decyzję; II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku; III zasądza od Wojewody na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 3 czerwca 2004 r., Nr "[...]", wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. M., E. K., W. M. i A. R. z dnia 14 stycznia 2004 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (krajową) położonej w obrębie S. gm. O., oznaczonej jako działka Nr 54/1, Starosta O. ustalił w pkt l odszkodowanie w wysokości 19.470 zł, po 4.867,50 zł dla każdego ze współwłaścicieli, z tytułu przejścia z mocy prawa z dniem l stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości i orzekł w pkt 2, iż odszkodowanie zostanie wypłacone ze środków Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, żądając uchylenia pkt 2 decyzji i orzeczenia, że odszkodowanie zostanie wypłacone ze środków Starosty O. W uzasadnieniu zarzuciła naruszenie art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), zgodnie z którym do zapłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa zobowiązany jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewoda decyzją z dnia 14 lipca 2004 r., Nr "[...]" utrzymał w mocy pkt 2 decyzji będącej przedmiotem odwołania, powołując się na regulację art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) i art. 18 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Decyzję tę zaskarżył Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu stwierdził, iż w myśl art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zobowiązany jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie spornym problemem jest kwestia, jaki podmiot zobowiązany jest do wypłaty ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad czy Starosta O. W świetle przepisów ustawy z 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) regulujących odszkodowanie za wywłaszczane nieruchomości, które stanowiły podstawę prawnomaterialną wydania zaskarżonej decyzji, należy podzielić pogląd wyrażony w skardze. Jedną z podstawowych zasad jest wynikający z art. 7 Konstytucji obowiązek działania organów władz publicznych na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta wiązana jest w szczególności z zakazem domniemania kompetencji organu państwa. Właściwość organu administracji do orzekania w formie decyzji administracyjnej powinna zatem wynikać ze stosownej normy kompetencyjnej. Na gruncie rozpatrywanej sprawy normę taką, znajdujemy wprost w przepisie art. 132 ust. 5 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on, iż do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6-8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, zatem w stanie faktycznym sprawy wyłączenia określone w cytowanym przepisie nie maj ą zastosowania. Wniosek o obowiązku starosty zapłaty odszkodowania można też wyprowadzić z porównania treści cytowanego przepisu z wcześniejszymi regulacjami dotyczącymi wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym od 5 grudnia 1990 r. - (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), nie regulowała w sposób wyraźny kwestii podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Zagadnienie to było natomiast uregulowane wprost w pierwotnym tekście tej ustawy (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) i w tekście jednolitym z dnia 14 marca 1989 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym przed 5 grudnia 1990 r. Mianowicie art. 58 ust. l tekstu pierwotnego i tekstu jednolitego z 1989 r. stanowiły, że odszkodowanie wypłaca z odpowiedniego funduszu celowego (najpierw z Funduszu Gospodarki Gruntami i Gospodarki Mieszkaniowej, a następnie z Funduszu Gospodarki Gruntami) terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami (art. 3 ust. 2). Natomiast przepis art. 132 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) stanowił w swym pierwotnym brzmieniu, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany wojewoda, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo zarząd gminy, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz gminy. Powołany przepis został zmieniony przez art. 137 pkt 43 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), która - za wyjątkiem niektórych innych przepisów -weszła w życie z dniem l stycznia 1999 r. Od tego dnia właściwy w sprawach wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości stał się starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej. Obowiązku zapłaty odszkodowania przez określony organ nie można też rozpatrywać w oderwaniu od norm określających kompetencje do orzekania w sprawach odszkodowań. Na gruncie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzekał terenowy organ administracji państwowej po przeprowadzeniu rozprawy (art. 51 ust. 1), z kolei od dnia 5 grudnia 1990 r. kompetencjami do orzekania w sprawach odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości dysponował rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (art. l pkt 53 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 4647). Natomiast przepis art. 129 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) przewidywał uprawnienie wojewody do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji. Od dnia l stycznia 1999 k, tj. daty wejścia w życie zmian wprowadzonych art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r., organem tym jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w drodze decyzji. Z powyższego wynika więc, iż ustawodawca przyznał jednemu organowi administracji kompetencje zarówno w zakresie ustalania, jak i wypłacania odszkodowań za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Dodatkowo należy też podnieść, iż to starosta jest traktowany jako statio fisci Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Według stanu prawnego sprzed wprowadzenia reformy administracji publicznej Skarb Państwa w tego rodzaju sprawach reprezentował kierownik urzędu rejonowego. W związku z likwidacją urzędów rejonowych, w myśl art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), dotychczasowe uprawnienia kierownika urzędu rejonowego do reprezentowania Skarbu Państwa przejął starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Tylko przepisy szczególne, a więc w tym przypadku ustawa o gospodarce nieruchomościami, mogłaby przewidywać inne statio fisci Skarbu Państwa. Ustawa ta jednak uznała za reprezentanta Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami starostę (art. 4 pkt 9 i art. 11). (por. wyrok NSA z dnia 24.01.2001 r., I SA 1913/99 - nie publikowany, wyrok NSA z dnia 07.05.2002 r. I SA 2378/00 - nie publikowany, wyrok SN z dnia 07.04.1993 r., III AZP 3/93, OSNCP 1993/10/174, wyrok NSA z dnia 20.01.1995 r., SA/Łd 2562/94, ONSA 1996/2/65) Biorą powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że odszkodowania za nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (krajową) wypłacone winno być przez Starostę O. To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a na mocy art. 152 tej samej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Na marginesie dodać należy, że zgodnie z art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego Organ II instancji obowiązany był rozstrzygnąć sprawę ponownie, merytorycznie i całościowo, nie zaś ograniczać się do rozpoznania jedynie jednego z punktów zaskarżonej decyzji, i w następstwie tego uchylić lub utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.