II SA/Ol 471/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Powiatu w Nidzicy z dnia 6 maja 2024 r. nr I/7/24 w przedmiocie wyboru Starosty Nidzickiego oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą nr I/7/2024 z dnia 6 maja 2024 r., Rada Powiatu w Nidzicy, działając na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107; dalej: "u.s.p."), wybrała P. P. na Starostę Nidzickiego. W uzasadnieniu wskazano, że wyboru dokonano w głosowaniu tajnym. M. P. (dalej jako: "skarżący"), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego postanowienia Komisarza Wyborczego w Olsztynie I z [...] r. na okoliczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P. P. z dniem [...] r. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w wyborach do Rady Powiatu Nidzickiego z dnia 7 kwietnia 2024 r. P. P. uzyskał mandat radnego tego powiatu. P. P. jest jednocześnie zatrudniony w Starostwie Powiatowym w Nidzicy. P. P. nie złożył wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na czas pełnienia funkcji radnego. W związku z powyższym uznać należy, iż został przekroczony termin, o którym mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p., a zatem do wygaśnięcia mandatu dochodzi ex lege wskutek zaistnienia zdarzenia opisanego przez ustawodawcę. W dniu 6 maja 2024 r. odbyło się pierwsze posiedzenie Rady Powiatu w Nidzicy nowej kadencji. Podczas tego posiedzenia podjęta została uchwała w sprawie wyboru Starosty Nidzickiego, na którego funkcję zgłoszono dwie kandydatury: skarżącego oraz P. P. Stosunkiem głosów 8:7 Rada Powiatu wybrała P. P. na Starostę Nidzickiego. Jednocześnie postanowieniem nr [...] z [...] r., Komisarz Wyborczy w Olsztynie I stwierdził z dniem [...] r. wygaśnięcie mandatu radnego P. P. z uwagi na pisemne zrzeczenie się mandatu. Tym samym, niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, które miało wpływ na wynik głosowania, gdyż w głosowaniu brała udział osoba, której mandat wygasł. Zdaniem skarżącego, gdyby P. P. nie brał udziału w głosowaniu z uwagi na to, że jego mandat wygasł, nie doszłoby do naruszenia interesu prawnego skarżącego w postaci braku wyboru na stanowisko starosty. W odpowiedzi na skargę, Przewodniczący Rady Powiatu w Nidzicy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że powołane w skardze postanowienie Komisarza Wyborczego zostało zaskarżone przez P. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W tej sytuacji winien mieć zastosowanie art. 384 § 3 ustawy Kodeks wyborczy, zgodnie z którym: "Wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę (...)". Zgodnie z tym przepisem uchwały podjęte z udziałem radnego przed dniem wygaśnięcia mandatu nie są obarczone wadą skutkującą ich nieważnością. Dodatkowo organ podniósł, że P. P. w dniu 6 maja 2024 r., jako pracownik Starostwa Powiatowego przebywał na urlopie bezpłatnym, udzielonym przez pracodawcę - Starostę Nidzickiego na okres kadencji Zarządu Powiatu, tj. od dnia 19 listopada 2018 r. Następnie dnia 6 maja 2024 r. złożył do Starostwa Powiatowego kolejny wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy należy do właściwości sądu administracyjnego, zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot, z zachowaniem wymogów formalnych. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty tych organów i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Niniejsza sprawa dotyczy aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej" nie posiada definicji legalnej, gdyż nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia systemowa tego pojęcia pozwala uznać za sprawę z zakresu administracji publicznej każdy akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w celu wykonania zadań publicznych (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 26). W orzecznictwie wskazuje się, że organy jednostek samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej, dlatego każda aktywność tych organów stanowi co do zasady formę wykonywania administracji publicznej. W postanowieniu z 11 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1226/10 NSA trafnie wyjaśnił, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują wszelkie działania organów administracji publicznej, z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (por. też wyrok WSA w Lublinie z 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 7/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. koresponduje art. 87 ust. 1 u.s.p. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten w aktualnym brzmieniu, na skutek art. 7 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), nie wymaga już poprzedzania skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji skarga wnoszona w trybie tego przepisu na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż decyzje administracyjne, wydane po wejściu w życie tej nowelizacji (art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej) nie jest ograniczona terminem i może zostać wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Podstawą zaskarżenia, w myśl art. 87 ust. 1 u.s.p., jest naruszenie przez zaskarżony akt interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zatem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 460/11, publ. w CBOSA). W ocenie Sądu, skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż był kontrkandydatem na stanowisko starosty, a wybór P. P. na to stanowisko przeważył jeden głos. W przypadku potwierdzenia, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały P. P. nie posiadał statusu radnego i nie przysługiwało mu prawo głosowania, miałoby to wpływ na wynik głosowania i dokonany wybór, a tym samym sytuację prawną skarżącego. Art. 27 ust. 2 u.s.p. stanowi, że rada powiatu wybiera starostę bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Uchwała rady w tym przedmiocie jest aktem deklaratoryjnym, gdyż uwzględnia wyniki głosowania, potwierdzając dokonanie wyboru starosty bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącego nie oznacza automatycznie zasadności skargi. W myśl art. 79 ust. 1 u.s.p., tylko uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zatem skuteczność skargi jest uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej doszło do naruszenia przez właściwy organ norm prawa materialnego lub procesowego, mających zastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonego aktu. W rozpatrywanym przypadku skarżący zarzuca, że w dniu głosowania i podjęcia zaskarżonej uchwały, P. P. nie posiadał statusu radnego, a więc nie mógł wchodzić w skład Rady Powiatu i brać udział w głosowaniu dotyczącym wyboru starosty. Jako dowód skarżący powołał postanowienie Komisarza Wyborczego w Olsztynie I z dnia [...] r. nr [...]. W związku z tym wskazać trzeba, że postanowienie to zostało uchylone wyrokiem tutejszego Sądu z 18 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 389/24 (publ. w CBOSA). Wyrok ten nie jest prawomocny. Oznacza to, że na obecnym etapie nie ma podstaw do kwestionowania posiadania przez P. P. statusu radnego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, a tym samym nie można podważyć jego uprawnienia do udziału w głosowaniu. Wbrew przekonaniu skarżącego, status radnego nie wygasa z mocy prawa, ale ziszczenie się przesłanki do wygaśnięcia mandatu radnego musi zostać potwierdzone przez uprawniony organ aktem podlegającym odrębnemu zaskarżeniu. W art. 383 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408), ustawodawca określił przypadki wygaśnięcia mandatu radnego. Natomiast w art. 383 § 2 i § 2a Kodeksu wyborczego wskazał, że wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza odpowiednio rada, w drodze uchwały, albo komisarz wyborczy w drodze postanowienia (w zależności od przyczyny wygaśnięcia mandatu). Stąd wniosek, że stan faktyczny, z którym ustawa łączy skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, obejmuje dwa zdarzenia: zaistnienie przesłanki określonej w art. 383 § 1 i wydanie uchwały przez radę (postanowienia przez komisarza) autorytatywnie potwierdzających, że ta przesłanka faktycznie zaistniała i że w związku z tym nastąpiło wygaśnięcie mandatu. Oba te zdarzenia muszą wystąpić łącznie, co oznacza, że samo powstanie okoliczności faktycznej uzasadniającej stwierdzenie wygaśnięcia mandatu jeszcze nie pozbawia mandatu bytu prawnego (tak: WSA w Opolu w wyroku z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 143/18, publ. w CBOSA). Z brzmienia art. 383 § 2 i § 2a Kodeksu wyborczego wynika, że podjęcie rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcia mandatu radnego jest obowiązkowe we wszystkich przypadkach, o których mowa w art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego. Rozstrzygnięcia takie wymagają dokonania ustaleń i ocen co do faktów i zachowań czasem złożonych i niejednoznacznych. Trafnie zauważył WSA w Opolu w powołanym wyroku, że pewność statusu radnego wymaga formalnego potwierdzenia okoliczności, z którą ustawodawca łączy wygaśnięcie mandatu. Wobec tego, że mandat radnego wygasa w przypadkach określonych ustawą, aktowi stwierdzającemu wygaśnięcie mandatu przypisuje się charakter aktu deklaratoryjnego (por. uchwałę NSA z dnia 23 października 2000 r. OPS 13/00, ONSA 2001, Nr 2, poz. 50; wyroki NSA z: 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1417/04 i z 28 maja 2008 r., II OSK 334/08, publ. w CBOSA). W istocie akty deklaratoryjne same nie kreują nowej sytuacji prawnej. Potwierdzają (deklarują) natomiast prawa i obowiązki wynikające dla ich adresatów z ustawy. Nie są to jednak wyłącznie akty potwierdzające (poświadczenia), ponieważ prawo nie determinuje ich całkowicie. Tkwi w nich również pewien element kształtujący. Organ autorytatywnie wiąże treść normy generalnej z sytuacją prawną indywidualnego adresata. Tworzy zatem w ten sposób nową sytuację prawną. Dlatego dopiero od chwili wydania takiego aktu administracyjnego jego adresat może się skutecznie powołać na swoje prawo (sytuację prawną) - zob. Andrzej Kisielewicz Komentarz do art. 383 Kodeksu wyborczego - LEX 2014. Reasumując, to rada albo komisarz wyborczy (odpowiednio, w zależności od przyczyny wygaśnięcia) rozstrzygają o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia konkretnego mandatu. Tym samym, w niniejszym postępowaniu ze skargi na uchwałę w przedmiocie wyboru starosty, sąd nie jest uprawniony do oceny, czy radnemu uczestniczącemu w wyborach mandat powinien zostać wygaszony i od kiedy. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104 oraz wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w CBOSA). Na zasadzie tego przepisu Sąd nie może w niniejszym postępowaniu uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego albo bezczynności organów, podlegających odrębnemu zaskarżeniu. Dlatego w rozpoznawanej sprawie Sąd nie może w ogóle wypowiadać się na temat, czy zaistniały przesłanki do wygaszenia mandatu radnego P. P. Słusznie Przewodniczący Rady wskazał, że na podstawie art. 384 § 3 wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę od uchwały czy postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego. Skoro ustawodawca wskazał, że wygaśnięcie mandatu następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę, to jest to równoznaczne z uznaniem, że osoba, która uzyskała skutecznie mandat posiada go do tego czasu. Zgodnie z przyjętym na kanwie art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego orzecznictwem sądów administracyjnych wykonalność aktów stwierdzających wygaśnięcie mandatu radnego należy łączyć z ich prawomocnością. Uznaje się, że akt taki nie podlega wykonaniu aż do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji oddalającego skargę (por. postanowienie NSA z 7 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1153/24 i powołane w nim orzecznictwo, publ. w CBOSA). W wyroku z 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 744/18, publ. w CBOSA, WSA w Białymstoku słusznie wskazał, że dopiero z dniem uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę radny traci mandat radnego i wzięcie przez radnego udziału w głosowaniach nad uchwałami podejmowanymi po upływie terminu, o którym mowa w przywołanym przepisie art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego, narusza ewidentnie procedurę podejmowania rozstrzygnięć przez organ kolegialny, a w konsekwencji skutkować może nieważnością uchwał podjętych z udziałem takiego radnego. W rozpatrywanym przypadku bezspornym jest, że P. P. zgodnie z prawem uzyskał mandat radnego powiatu w wyborach z dnia 7 kwietnia 2024 r. i w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały posiadał mandat radnego powiatu, co uprawniało go do udziału w obradach Rady Powiatu i głosowania. Poza tym nie jest kwestionowane w sprawie, a tym samym nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała o wyborze starosty podjęta została zgodnie z wymogami art. 27 ust. 2 u.s.p., tj. po przeprowadzeniu głosowania tajnego, bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Z podanych przyczyn skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.