II SA/Ol 472/13

Dnia 27 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie obowiązku wynikającego z ustawy o odpadach postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Spółce A kwotę 100,- (sto zł) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W dniu 28 czerwca 2011r. spółka A (dalej jako: "spółka") wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności oraz wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Marszałka Województwa z dnia "[...]" o wymierzeniu kary w wysokości 10.000 zł z tytułu niewykonania obowiązku złożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009r. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 159 § 1 i art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej też jako: "k.p.a."), odmówiło wstrzymania wnioskowanej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek strony o stwierdzenie nieważności sprowadza się do kwestii tego, czy organ administracji zasadnie zastosował w stosunku do skarżącej przepis art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, który nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 złotych. Wyjaśniono, że przepis ten do ustawy o odpadach wprowadzony został ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145) i wszedł w życie z dniem 12 marca 2010 r., a więc przed upływem terminu do składania zbiorczych zestawień za rok 2009. Zauważono, że ustawodawca nie przewidział przepisu o charakterze intertemporalnym, który odraczałby w czasie możliwość stosowania kary pieniężnej wobec podmiotów nieterminowo wywiązujących się z obowiązków składania zbiorczych zestawień dopiero począwszy od roku 2011. Przesądza to w konsekwencji, zdaniem organu, o bezpośrednim stosowaniu przepisu art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach do podmiotów niewywiązujących się z obowiązku składania zestawień za rok 2009. Kolegium zaznaczyło, że bezspornym jest, iż wnioskodawca obowiązek złożenia sprawozdania 2009r. wykonał po terminie. W związku z tym organ przyjął, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jest niezasadny. Podniesiono, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego powinno być traktowane jako środek ostateczny. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznymi przesłankami, wskazującymi na prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Kierując się tymi względami Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, co do której złożono wniosek o stwierdzenie nieważności. Jednocześnie pouczono stronę, że ma prawo zwrócenia się do Kolegium w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wskazanym terminie pełnomocnik spółki wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Podniósł, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zdaniem strony daje to podstawę do wskazania, iż istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., to zaś wyczerpuje przesłankę wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. Strona podkreśliła też, że wykonanie decyzji spowoduje powstanie niepowetowanej szkody dla spółki. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]", podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu 2 maja 2013r. spółka zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jego uchylenia w związku z naruszeniem art. 159 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie istnieje prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności decyzji. Strona skarżąca podniosła, że zapytanie prawne zgłoszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do Trybunału Konstytucyjnego, zarejestrowane pod sygnaturą P 26/11, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że istnieje prawdopodobieństwo stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany wydanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji tego Sądu jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż przedmiotem skargi mogą być tylko postanowienia na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie, albo rozstrzygające sprawę co do istoty, a contrario skarga jest niedopuszczalna, gdy postanowienie jest niezaskarżalne. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego / j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 267/) lub gdy przepis szczególny tak stanowi – jeżeli organ administracji publicznej wydaje postanowienie w oparciu o taki przepis. Takie ukształtowanie prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia, które w zasadzie nie załatwia sprawy, lecz dotyczy samego postępowania w sprawie. Dlatego nie ma tu znaczenia wola podmiotu, do którego adresowane jest postanowienie, czy też błędne pouczenie o przysługiwaniu takiego prawa. Możliwość wniesienia zażalenia, a w rozpatrywanej sprawie odpowiednio wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a., wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo. Zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis art. 159 § 1 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 tej ustawy. W myśl § 2 tego artykułu na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie. Ze względu na wyraźne brzmienie art. 159 § 2, postanowienie to jest zaskarżalne tylko wtedy, gdy przewiduje wstrzymanie wykonania. Tym samym na postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji zażalenie nie przysługuje. Okoliczność ta jest bezsporna zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych (M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005 r. str. 1004, B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego C.H.Beck 2008 str. 782, a także postanowienie NSA z 9 stycznia 2001 r. IV SA 2254/98 i postanowienie NSA z 17 maja 2002 r. IV SA 2210/00, również postanowienia WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 589/09, z dnia 20 marca 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 312/12, postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Go 901/09, publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że zakres art. 159 § 2 k.p.a. jest zdecydowanie węższy np. od regulacji zawartej w art. 152 § 2 k.p.a. dotyczącej wznowienia postępowania, gdzie mówi się o przysługiwaniu zażalenia "w sprawie wstrzymania", tj. we wszystkiego rodzaju rozstrzygnięciach, gdy tylko dotyczą one wstrzymania wykonania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia "[...]" błędnie pouczyło stronę o przysługującym jej środku zaskarżenia tj. o wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 § 3 i art. 126 k.p.a.), a następnie, w zaskarżonym postanowieniu, o przysługującej skardze do sądu administracyjnego. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem Sąd działa w oparciu o przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które jednoznacznie określają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (art. 3). W konsekwencji skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna z mocy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i dlatego na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy, skargę należało odrzucić. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.