II SA/Ol 473/14

Dnia 18 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 roku sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę. W dniu "[...]" A. Z. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w "[...]". Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Starosta Powiatu "[...]" orzekł o uznaniu A. Z. o z dniem "[..]" za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Na dzień "[...]" PUP w "[...]" wyznaczył A. Z. termin obowiązkowego stawiennictwa w urzędzie pracy. Przyjęcie do wiadomości wyznaczonej daty bezrobotny potwierdził własnoręcznym podpisem w dniu "[...]" w części "D" Karty rejestracyjnej, dotyczącej stawiennictwa w urzędzie pracy. A. Z. nie stawił się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i w ciągu 7 dni nie poinformował o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Wskutek powyższego Starosta Powiatu "[...]", pismem z dnia "[...]", zawiadomił A. Z. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem "[...]", pouczając jednocześnie o uprawnieniach strony wynikających z normy art. 10 k.p.a. Powiadomienie to strona odebrała w dniu "[...]". W dniu "[...]" do PUP w "[...]" wpłynął wniosek A. Z., w którym powołując się na art. 241 k.p.a. i art. 10 k.p.a. odniósł się do zawiadomienia z dnia "[...]" o wszczęciu z urzędu postępowania spowodowanego niestawiennictwem w wyznaczonym dniu. Zażądał wykazania dowodów, co do bezsporności zaistniałych okoliczności i wskazania na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wystosowano do niego ww. zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego. W piśmie tym zaznaczył, że wypowie się w sprawie i przedstawi dowody przeciwne po uzyskaniu żądanych wyjaśnień. Do powyższego wniosku PUP w ‘[...]" odniósł się w piśmie z dnia "[...]" opisując podstawy prawne i faktyczne wszczęcia ww. postępowania. Następnie, Starosta Powiatu "[...]" decyzją z dnia "[...]", wydaną na podstawie m.in. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), orzekł o utracie przez A. Z. statusu osoby bezrobotnej z dniem "[...]" W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż A. Z. nie stawił się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Z. zarzucił, że podjęte w niej rozstrzygnięcie jest wadliwe i niezgodne z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach ryku pracy, ponieważ pozbawia go na stałe uprawnień do statusu bezrobotnego. W szczególności wywiódł, że decyzją tą pozbawiono go prawa do tego statusu na nieokreślony prawem okres, gdyż okresu takiego w ogóle nie wskazano, co uważa za bezprawne. Z tych względów wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz stwierdzenie, że decyzja ta naruszyła w rażącym stopniu przepisy prawa materialnego, w szczególności powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 33 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy. Uzasadniając swoje żądanie podniósł, że wydanie orzeczenia przez organ administracji powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego mającym oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i właściwej wykładani przepisów prawa, czego jego zdaniem w tej sprawie zabrakło. Podniósł, iż w jego ocenie organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie odpowiada temu przepisowi wprost go naruszając. Dodał, że rozstrzygnięcie tej decyzji bezterminowo pozbawiło go uprawnień bezrobotnego, gdyż naruszyło regułę art. 33 ust. 4 pkt 4, zgodnie z którą pozbawienie statusu bezrobotnego następuje jedynie na okresy wskazane w tym przepisie, czyli odpowiednio 120, 180 i 270 dni, zależnie do tego, który raz z rzędu ma miejsce utrata statusu bezrobotnego z powodu niestawiennictwa. Podniósł, że zaskarżona decyzja pozbawiła go statusu bezrobotnego na stałe, co wnika ze wskazania w uzasadnieniu decyzji, że odzyskanie statusu bezrobotnego może nastąpić w wyniku dokonania ponownej rejestracji. Nadto zarzucił naruszenie zasad dotyczących obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, a przy tym zebrania stosownych dowodów i ich rozważenia oraz ograniczenie uprawnień wynikających art. 10 § 1 k.p.a. Wskazał również, że organ I instancji nie dochował zasad ogólnych postępowania administracyjnego pomijając pismo strony z dnia ‘[...]" i uniemożliwiając odniesienie się do sprawy, wniesienie dowodów, wniosków i dokonanie innych prawem przewidzianych działań. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Argumentował m.in., że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy na okres: 1. 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, 2. 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa, 3. 270 dni w przypadku trzeciego i kolejnego niestawiennictwa. Z przytoczonego powyżej przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 przedmiotowej ustawy wynika, że aby były podstawy do niewydania decyzji o pozbawieniu statusu bezrobotnego z powodu niestawienia się w wyznaczonym terminie, bezrobotny musi wykazać, że przyczyna niestawiennictwa była uzasadniona oraz powiadomić o niej w ciągu 7 dni od wyznaczonej daty. Obydwa elementy muszą wystąpić łącznie. Ignorowanie ww. wymogów naraża bezrobotnego na obligatoryjne sankcje. Brzmienie powołanego przepisu jest bowiem kategoryczne i nie nasuwa wątpliwości, że w przypadku niespełnienia przewidzianych w nim przesłanek organ ma obowiązek podjąć decyzję o pozbawieniu statusu bezrobotnego. Organ wskazał, że skarżący został poinformowany w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości o terminie stawiennictwa w czasie wizyty w urzędzie pracy w dniu "[...]". Złożył wówczas własnoręczny podpis w części "D" karty rejestracyjnej dotyczącej stawiennictwa w urzędzie pracy. Składając ten podpis potwierdził przyjęcie do wiadomości wskazanego terminu. Znał zatem dokładną datę stawiennictwa. Z treści odwołania skarżącego w zasadzie nie wynika, co było powodem jego nieobecności w PUP w "[...]" w dniu "[...]", bowiem w odwołaniu formułuje on szereg zarzutów co do naruszeń proceduralnych, lecz milczy na temat przyczyny niestawiennictwa. Dodatkowo A. Z., który zapoznał się z prawami i obowiązkami osoby bezrobotnej, m.in. z obowiązkiem zgłaszania się w wyznaczonych terminach w powiatowym urzędzie pracy oraz powiadomienia powiatowego urzędu pracy w terminie 7 dni od wyznaczonego dnia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, winien był usprawiedliwić swoją nieobecność najpóźniej w ciągu 7 dni od wyznaczonej daty stawiennictwa w urzędzie pracy. W sprawie termin ten upłynął bezskutecznie z dniem "[...]". Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszeń norm postępowania administracyjnego organ wskazał, że ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i w sposób jasny wynika z przedstawionych przez organ I instancji akt administracyjnych. Nie jest to przy tym stan faktyczny szczególnie rozbudowany, czy też skomplikowany. Wypływa z niego niewątpliwy wniosek, że A. Z. miał wyznaczony uprzednio termin stawiennictwa w PUP "[...]" na dzień "[...]", oraz że w terminie tym nie zgłosił się do urzędu pracy, jak też nie usprawiedliwił nieobecności. Tym samym organ miał podstawy do wszczęcia postępowania dotyczącego utraty z tego powodu statusu osoby bezrobotnej . Na powyższą decyzję A. Z.i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzji organu odwoławczego zarzucił: niezgodność z art. 156 § 1 pkt 2, 5, 7 k.p.a. wskutek naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji nieodpowiadającej art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazując, że decyzja ta jest nieważna z mocy prawa przez wzgląd na złożony przez niego wniosek o wyrejestrowanie z ewidencji osób bezrobotnych na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie, bez podstaw faktycznych i prawnych; naruszenie reguł postępowania określonych w art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez nie zebranie całokształtu materiału dowodowego oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak faktycznego i zgodnego z dowodami uzasadnienia i niewykazanie faktycznych okoliczności i podstaw wydania decyzji. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 10 § 3 k.p.a. przez faktyczne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniach przed organami obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym rozstrzygnięciu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu "[...]" z dnia "[...]", którą organ orzekł o utracie przez A. Z. statusu osoby bezrobotnej z dniem "[...]". W pierwszej kolejności wskazać należy na treść przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zwanej dalej "ustawą", zawierającego legalną definicję bezrobotnego, którym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, l oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli spełnia pozostałe warunki określone w ustawie. Status bezrobotnego uzależniony jest zarówno od warunku pozostawania bez pracy, jak i od zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia. Pojęcie "gotowości do podjęcia zatrudnienia" oznacza natomiast sytuację, gdy osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie nie występują żadne przeszkody po stronie tej osoby aby świadczyć pracę (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1008/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1191/12). Oznacza to zatem, że bezrobotny musi być pod tym względem w pełni dyspozycyjny. Element weryfikacji tej dyspozycyjności wyrażony został w art. 33 ust. 3 ustawy, zobowiązując bezrobotnego do zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy, w wyznaczonym przez urząd terminie, w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Z przepisem tym bezpośrednio koresponduje art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy ustanawiający sankcję w postaci utraty statusu osoby bezrobotnej, bezrobotnego który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw (120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa). Z powyższego wynika, że do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej niezbędne jest równoległe wystąpienie dwóch okoliczności faktycznych – niestawienie się osoby bezrobotnej w urzędzie pracy w wyznaczonym przez ten urząd terminie oraz niepowiadomienie w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 245/07, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 487/10). Przepisy ustawy nie zawierają katalogu uzasadnionych przyczyn i nie wyjaśniają co należy rozumieć pod tym pojęciem, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadniona przyczyna to obiektywna okoliczność, na którą bezrobotny nie miał wpływu, a więc powstała niezależnie od jego woli. Nie każdy podany przez bezrobotnego powód będzie stanowił uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Ostateczna treść tego zwrotu musi wiec być ustalona przez organ w oparciu o stan faktyczny danej sprawy (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. alt I OSK 1319/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 148/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 501/11). W przedmiotowej sprawie niewątpliwie skarżący został pouczony o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach w powiatowym urzędzie pracy, co potwierdził własnoręcznym podpisem (Karta rejestracyjna bezrobotnego, część "C" pkt 20 lit. "a" i "d"). Nadto został również prawidłowo poinformowany o konsekwencjach niestawienia się w urzędzie pracy w wyznaczonym przez ten urząd terminie, co również potwierdził własnoręcznym podpisem (pkt IV ppkt 1 informacji dla osób rejestrujących się w urzędzie pracy). Natomiast na dzień "[...]" PUP w "[...]" wyznaczył A. Z. termin obowiązkowego stawiennictwa w urzędzie pracy. Przyjęcie do wiadomości wyznaczonej daty bezrobotny potwierdził własnoręcznym podpisem w dniu "[...]". W wyznaczonym terminie A. Z. nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy, a z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by w terminie 7 dni uzasadnił on przyczyny, dla których nie stawił się w siedzibie urzędu w wyznaczonym terminie. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wobec powyższych okoliczności faktycznych prawidłowo Starosta orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej, a następnie Wojewoda utrzymał tą decyzję w mocy. Skarżący nie spełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z przepisu art. 33 ust. 3 ustawy, nie informując jednocześnie organu w ustawowym terminie o przyczynie, dla której nie uczynił zadość temu obowiązkowi. Zaniechanie nawet próby usprawiedliwienia przyczyn nieobecności w wyznaczonym terminie, świadczy o tym, że osoba posiadająca status osoby bezrobotnej zlekceważyła nałożony przepisami prawa obowiązek. Wyjaśnienia złożone dopiero na etapie postępowania odwoławczego nie mogły przynieść już pożądanego przez skarżącego skutku. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a następnie dokonały prawidłowego zastosowania odpowiedniej normy prawnej – art. 33 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy. Wskazać należy, iż wbrew oczekiwaniu skarżącego to przepis ustawy przewidział sankcję, którą organy zobowiązane są zastosować w takiej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie. Przepis prawa określa także jednoznacznie, że pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy, jak również określa okres pozbawienia przedmiotowego statusu. Dlatego też niezasadny jest zarzut skarżącego, że pozbawiono go prawa do statusu bezrobotnego na nieokreślony prawem okres, skoro z treści art. 33 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że pozbawienie statusu bezrobotnego w przypadku pierwszego niestawiennictwa (co miało miejsce w niniejszej sprawie) następuje na 120 dni. W tej sytuacji wbrew oczekiwaniu skarżącego, organy administracji publicznej orzekające w sprawie uprawnione były i zobligowane do wydania skarżonej decyzji. Z kolei sąd administracyjny powołany jest wyłącznie do kontroli zgodności decyzji administracyjnej z prawem. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.