II SA/Ol 474/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej stwierdza nieważność § 3, § 4 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, § 5 ust. 2, ust. 6, § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4 oraz § 7 zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu w Elblągu, powołując się na art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 697 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XXXI/16/2018 z dnia 16 marca 2018 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Skargę na ww. uchwałę wywiódł Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie nieważności co do § 3, § 4 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, § 5 ust. 2 i ust. 6, § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4 oraz § 7 tej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że norma kompetencyjna zawarta w ww. przepisie, przewiduje, iż rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. W ocenie wojewody rada powiatu jest upoważniona wyłącznie do określenia szczegółowych warunków umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt w pieczy zastępczej. Postanowienia wykraczające poza ten zakres muszą zostać uznane za niezgodne z treścią przyznanej organowi stanowiącemu kompetencji. Określenie warunków, na jakich dopuszczalne będzie zastosowanie konkretnej ulgi, stanowi podstawę materialnoprawną, a nie proceduralną, działania starosty. W odniesieniu do prowadzonego postępowania w sprawie zastosowania określonej ulgi w opłacie za pobyt w pieczy zastępczej będą miały zastosowanie przepisy procedury administracyjnej, dotyczącej postępowania dowodowego, w tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 75 § 1 kpa, art. 83 § 3 kpa i innych). Postępowanie administracyjne będzie prowadzone w tym przypadku przez starostę i to do niego należeć będzie ustalenie, jakiego rodzaju środki dowodowe uzna za konieczne dla potwierdzenia spełnienia warunków do zastosowania ulgi. W ocenie wojewody do postanowień przedmiotowej uchwały, które regulują sposób prowadzenia przez starostę postępowania administracyjnego - a tym samym wykraczają poza delegację ustawową, określoną w art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej – w sprawie umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, należą przepisy § 3, § 4 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, § 5 ust. 2 i ust. 6, § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4 oraz § 7. W ocenie organu nadzoru, Rada Powiatu, przyjmując kwestionowane postanowienia uchwały, wyszła poza zakres przekazanego jej upoważnienia z art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a także naruszyła przepisy postępowania administracyjnego uregulowane w Kodeksie postepowania administracyjnego, w szczególności art. 75 § 1 kpa. Rada tym samym przekroczyła kompetencję własną i jednocześnie naruszyła uprawnienia podmiotu, wydającego decyzję administracyjną na mocy art. 194 ust 1 powyższej ustawy. Objęcie przedmiotową uchwałą innych spraw niż wskazane w powyższej normie kompetencyjnej jest w ocenie organu nadzoru niedopuszczalne, gdyż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, bez możliwości stosowania wykładni rozszerzającej. W piśmie z dnia 18 czerwca 2018 r. działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie poinformował, że mając na uwadze przedmiotową skargę na uchwałę Rady Powiatu w Elblągu Nr XXXI/16/2018 z dnia 16 marca 2018 r., Rada Powiatu w Elblągu uchwałą Nr XXXIII/40/2018 z 8 czerwca 2018 r. w całości przychyliła się do stanowiska wojewody i wprowadziła zmiany do zaskarżonej uchwały poprzez jej uchylenie w zaskarżonym zakresie z mocą obowiązującą od dnia 29 maja 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 j.t.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 j.t.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Podobnie według art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, organy stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że odesłanie zawarte w art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 k.p.a., ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności.W związku z tym, przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Z treści zaś art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, będącego podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały, wynika, że Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (opłata za pobyt dziecka w pieczy zastępczej). Zgodnie art. 193 ust. 1 tej ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że Rada Powiatu jest upoważniona wyłącznie do określenia szczegółowych warunków umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt w pieczy zastępczej. Określenie warunków, na jakich dopuszczalne będzie zastosowanie konkretnej ulgi, stanowi podstawę materialnoprawną działania starosty, a nie podstawę proceduralną. Tym samym Rada Powiatu nie jest upoważniona do regulowania szczegółowych kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem w sprawie zastosowania określonej ulgi w opłacie za pobyt w pieczy zastępczej. W odniesieniu do takiego postepowania mają zastosowanie przepisy procedury administracyjnej, dotyczącej postępowania dowodowego, w tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 75 § 1 k.p.a., art. 83 § 3 k.p.a. i innych). Tym samym regulacje wykraczające poza ten zakres są niezgodne z treścią przyznanej organowi stanowiącemu kompetencji. W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo uznał, że pewne regulacje prawne zaskarżonej uchwały wykraczają poza normę kompetencyjna zawartą w przepisie art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodzić się należy, że do postanowień przedmiotowej uchwały, które regulują sposób prowadzenia przez starostę postępowania administracyjnego - a tym samym wykraczają poza delegację ustawową, określoną w art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej – w sprawie umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, należą takie przepisy uchwały jak: - § 3, § 4 ust. 3, § 5 ust. 6 uchwały, określające dowody, które starosta bierze pod uwagę przy wydawaniu powyższej decyzji, - przepisy wskazujące na elementy, które stanowią części składowe decyzji, a nie stanowią warunku, od którego uzależnione jest przyznanie samego zwolnienia, tj. § 4 ust. 2 uchwały, który określa okres odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, § 4 ust. 4 uchwały, określający, kiedy wszczyna się z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji w sprawie ustalenia ww. opłaty, § 4 ust. 5 uchwały, wyłączający prowadzenie postępowania administracyjnego, z uwagi na małoletność rodzica dziecka, § 5 ust. 2 uchwały, dotyczący określania przez starostę terminu spłaty nie umorzonej części należności, § 6 ust. 2 uchwały, określający skutki nie spłacenia należności w terminie określonym w decyzji administracyjnej, § 6 ust. 3 uchwały, wskazujący naliczanie odsetek za zwłokę w decyzji oraz § 6 ust. 4 uchwały, dotyczący terminu, na jaki można odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty opłatę za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej, - regulacje uchwały, wskazujące na sposób załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w formie decyzji administracyjnej - § 7 uchwały. Wskazane wyżej przepisy wychodzą poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Wskazać także należy, że Sąd ma kompetencje do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jej podjęcia. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Tym samym sąd administracyjny sięga swoim orzeczeniem do chwili wydania kontrolowanego aktu, co oznacza, że uchylenie uchwały przez organ przed wydaniem wyroku przez sąd w takiej sprawie nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi na tę uchwałę i ewentualnego stwierdzenia jej nieważności. Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.