II SA/Ol 475/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Katarzyna Matczak (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy: I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. P. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora – T. P. właściciela Przedsiębiorstwa A w O. z dnia 29 października 2004r., Prezydent Miasta O., działając na podstawie art. 59 ust. l , art. 60 ust. l i 4 oraz art. 63 ust. l, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), decyzją z dnia 7 grudnia 2004r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie suszarni drewna oraz magazynu wyrobów A. w O. przy ul. "[...]" na działce nr 6/1 i 6/2 obręb 88. W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. właściciel Gospodarstwa Rolnego "[...]" w O. zaprotestował przeciwko jakimkolwiek próbom budowy suszarni drewna z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego. Zarzucił, iż działka inwestora znajduje się około 40m od jego zabudowań i przy wiejących wiatrach istnieje zagrożenie pożarowe dla jego zabudowań gospodarskich, w których hoduje bydło i konie, jak również przechowuje pasze. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 31 marca 2005r., działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), uchyliło decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż stosownie do art. 16 Kpa decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Ich uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W przedmiotowej sprawie inwestor w dniu l września 2004r. złożył pierwszy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazując jednoznacznie zamierzenie inwestycyjne i precyzyjnie określając jego parametry. Organ I instancji decyzją z dnia 5 października 2004r. podjął rozstrzygnięcie w tej sprawie, która to decyzja uzyskała przymiot ostateczności. W dniu 29 października 2004r. inwestor złożył kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tożsamego zamierzenia inwestycyjnego wskazując identyczne parametry inwestycji jak w pierwszym wniosku. W ocenie organu I instancji przedstawiony materiał dowodowy wskazuje, że w toku postępowania nie uległ zmianie stan prawny, bowiem obydwie decyzje: z dnia 5 października i 7 grudnia 2004r. zawierają tę samą podstawę prawną - ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie uległ zmianie stan faktyczny, czego dowód stanowią wnioski inwestora zawierające identyczne parametry suszarni drewna i magazynu wyrobów drewnianych. Nie można natomiast uznać za zmianę stanu faktycznego i prawnego przedstawionego przez inwestora pisma, iż teren objęty inwestycją nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, czy też spełnienia warunków określonych przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Miejskich i Wydziału Strategii i Rozwoju Urzędu Miasta w O. W skardze z dnia 29 kwietnia 2005r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie T. P. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 31 marca 2005r. Wyjaśnił, iż decyzją z dnia 5 października 2004r. Prezydent Miasta O. odmówił mu ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji uznając, iż złożony wniosek nie spełniał łącznie warunków określonych w art. 61 ust. l pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto organ zgłosił konieczność dostępu eksploatacyjnego do istniejącego kolektora deszczowego poprzez pozostawienie wolnego od zabudowy pasa szerokości 7 m wzdłuż kolektora. Wyjaśnił, że w dniu 29 października 2004r. złożył nowy wniosek dla planowanej inwestycji, w którym uwzględnił nowe okoliczności. Wobec tego powstał nowy stan faktyczny, bowiem ograniczona została wielkość działki pod inwestycję poniżej l ha, jak również pozostawiono pas wolny od zabudowy o szerokości 7m. Argumentował, iż w tych okolicznościach decyzja Kolegium uznająca, iż w sprawie nie zmienił się stan prawny i faktyczny rażąco narusza prawo. Podniósł, iż po pozostawieniu wolnego pasa jego właścicielem pozostaje Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, a tym samym odwołujący się A. B. nie mógł być stroną postępowania, gdyż jego gospodarstwo nie sąsiaduje z działką skarżącego. Odnośnie zaś zagrożenia pożarowego to w tym zakresie mogą wypowiadać się jedynie uprawnione organy. Dodatkowo wskazał na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, iż aby mieć przymiot strony w postępowaniu należy wykazać interes prawny w tym postępowaniu, przy czym nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu lecz musi on mieć charakter prawny. Wszczęcie zaś, prowadzenie i wydanie decyzji merytorycznej w trybie nadzorczym na wniosek podmiotu niebędącego stroną stanowi rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych. W niniejszej sprawie prowadzono postępowanie odwoławcze na wniosek osoby która, nie jest stroną postępowania, wobec czego zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi T. P. Kolegium działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniło skargę T. P. w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 24 maja 2005r., stosownie do art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchyliło własną decyzję z dnia 31 marca 2005r. oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. z dnia 7 grudnia 2004r. oraz przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach uzasadnienia decyzji wskazano, iż wobec okoliczności, iż pierwotny wniosek skarżącego dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z dnia l września 2004r., obejmował znacznie większy obszar niż kolejny wniosek złożony w tej sprawie w dniu 29 października 2004r. nie można stwierdzić aby w obu sprawach zakończonych decyzjami administracyjnymi zachodziła tożsamość spraw w zakresie ich przedmiotu. Fakt zmiany obszaru planowanej inwestycji należało w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać za fakty prawnokształtujące. Powołana ustawa nie wymaga bowiem aby teren inwestycji pokrywał się z obszarem działki, a zatem należało uznać, iż powierzchnia terenu, na którym ma być realizowana inwestycja jest faktem prawnokształtującym, a w konsekwencji Kolegium wadliwie przyjęło, iż w rozpatrywanej sprawie zaszła powaga rzeczy osądzonej. Wskazano również, iż stosownie do art. 28 Kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśniono, iż W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza jego uzasadnione prawem chronione interesy. Natomiast pojęcie działki sąsiedniej należy odróżnić od pojęcia działki sąsiadującej, która styka się z terenem gdzie ma być realizowana inwestycja. Z uwagi na powyższe A. B. wbrew zarzutom skargi posiada przymiot strony w prowadzonym postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy ustalonych dla inwestycji realizowanej na działkach 6/1 i 6/2 obręb 88. Podniesiono również, iż w celu ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z odrębnych przepisów, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego przedstawiona w sprawie analiza wadliwie określa obszar analizowany, jak również w części opisowej nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Jej treść bowiem nie pozwala na odpowiedź, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. l ustawy. Brak jest informacji w oparciu o które organ I instancji wyliczył wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, parametry dachu, a także wysokość górnej elewacji. Wobec wskazanych uchybień niezbędne jest zdaniem Kolegium przeprowadzenie ponownej analizy z uwzględnieniem powyższych wskazówek. Wobec powyższych uchybień niezbędne było przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł T. P. wskazując, iż wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał iż art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odpowiada w swej treści art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika natomiast, że decyzja wydana w tym trybie może jedynie zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przenieść skutków w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną. Treść decyzji wydana w trybie autokontrolnym musi zawierać "tyle, aż tyle i tylko tyle, ile treści zawiera skarga, której przesłanie spowodowało uruchomienie trybu kontrolnego". Wobec zgłoszonego zarzutu strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie autokontrolnym i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie wyjaśniając dodatkowo, iż uwzględniając skargę T. P. uchyliło własną decyzję z dnia 31 marca 2005r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, czym uwzględniło skargę w całości. Organ odwoławczy jest związany przepisami Kpa i wobec uchylenia własnej decyzji organ musiał wydać decyzję reformatoryjną, umarzającą lub kasatoryjną. Ponieważ zebrany materiał dowodowy był niepełny, a Kolegium we własnym zakresie nie mogło go uzupełnić bez naruszenia art. 15 Kpa, należało decyzję organu I instancji uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tego rodzaju naruszenie prawa ma miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 24 maja 2005r. wydana została po wniesieniu do Sądu przez T. P. skargi na wcześniejszą decyzję tego organu z dnia 31 marca 2005r., którą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania A. B., uchyliło w całości decyzję z dnia 7 grudnia 2004r i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy jako podstawę prawną podjętego w dniu 24 maja 2005r. rozstrzygnięcia wskazał art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: Prawem o postępowaniu, zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Powołany wyżej przepis, pobodnie jak poprzednio obowiązujący art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) zwanej dalej: ustawą o NSA, wprowadził szczególną pozainstancyjną możliwość rozstrzygania o bycie prawnym zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej, nie przesądzając jednocześnie o prawnej formie, w jakiej ma nastąpić uwzględnienie skargi (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r. sygn. FPS 20/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 120). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego. Broniąc swojego stanowiska w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji autokontrolnej organ powołał się na braki w przeprowadzonej analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji polegającej na budowie suszarni drewna oraz magazynu wyrobów PPHU A w O. przy ul. "[...]" na działce nr 6/1 i 6/2 obręb 88. Natomiast w odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało na związanie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji koniecznością, poza uchyleniem własnej decyzji w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu, wydania decyzji reformatoryjnej, umarzającej lub kasatoryjnej. Wobec faktu, iż zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy był niepełny, a jego uzupełnienie niemożliwe bez naruszenia normy art. 15 Kpa należało uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji mimo powołania podstawy prawnej z art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podjęło rozstrzygniecie wykorzystując normę art. 138 § 2 Kpa. W przedmiotowej sprawie nie można jednak wykorzystać art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu jako drogi otwierającej możliwość "cofnięcia sprawy" do etapu postępowania odwoławczego i do wykorzystania trybu przewidzianego w art. 138 § 2 Kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechne jest stanowisko, prezentowane wprawdzie na gruncie art. 38 § 2 ustawy o NSA, lecz w przekonaniu Sądu mające pełne odniesienie do obecnego brzmienia normy art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu, że łączne korzystanie z trybów autokontroli określonych przepisami art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu i art. 138 § 2 Kpa nie jest możliwe. O ile korzystanie z trybu wskazanego w art. 138 § 2 Kpa ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, o tyle możliwość ta jest definitywnie zakończona z momentem złożenia skargi do sądu. Z tą chwilą otwiera się możliwość autokontroli na podstawie i w granicach art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu. Ewentualny powrót do możliwości autokontroli w trybie art. 138 § 2 Kpa jest możliwy tylko poprzez orzeczenie sądowe odpowiedniej treści, ono bowiem otwiera drogę powrotu do trybu postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia l marca 2002r. sygn. akt V SA 7/01, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2002r. sygn. akt V SA 2044/01, Monitor Prawniczy 2003, nr 2 str. 50). Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględniania skargi. Rozstrzygniecie wydane w tym trybie nie może również naruszać zakazu reformationis in peius (vide: wyrok WSA z dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt III SA 1804/02, opublikowany ONSAiWSA 2005/1/9). Mechanizm autokontroli jaki przewidziany został w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu, polega na tym, że zadośćuczynienie skardze przez organ administracji niweczy spór. W ramach autokontroli organowi administracji można zrobić tylko tyle, ile zażądała strona skarżąca, a T. P. żądał uchylenie decyzji Kolegium z dnia 31 marca 2005r. oraz wskazywał, że bezpodstawnie prowadzono postępowanie odwoławcze w tej sprawie, gdyż odwołujący się A. B. nie posiadał przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie suszarni drewna oraz magazynu wyrobów PPHU A. w O. przy ul. "[...]" na działce nr 6/1 i 6/2 obręb 88. Odmienne zachowanie organu odwoławczego na tle niniejszej sprawy oznacza nie tylko wadliwe zastosowanie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu, poprzez dopatrzenie się w nim możliwości otwarcia drogi do powrotu sprawy do postępowania odwoławczego, ale także oznacza wkroczenie przez organ w sferę, która od momentu złożenia skargi jest oddana wyłącznej (poza wyjątkiem określonym w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu) dyspozycji Sądu. Reasumując w świetle omawianej regulacji dozwolone jest wydanie na jej podstawie jedynie rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę w całości. Decyzja, która została wydana w tym trybie po wniesieniu przez stronę skargi do Sądu, a która nie spełnia powyższego wymogu [uwzględnienia skargi w całości] jest rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym podstawy prawnej z art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu, skoro wydanie decyzji nie uwzględniającej skargi w całości wykracza poza zakres dyspozycji tego przepisu. Jak wskazano wyżej w skardze, na skutek której wydana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 24 maja 2005r., T. P. wnosił o uchylenie decyzji tego organu z dnia 31 marca 2005r. i podawał, że bezprzedmiotowe było postępowanie odwoławcze w tej sprawie skoro odwołujący się nie był stroną postępowania. Decyzją z dnia 24 maja 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło własną decyzję z dnia 31 marca 2005r. oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. z dnia 7 grudnia 2004r. oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W świetle powyższego rozstrzygnięcia oczywistym jest, że decyzją z dnia 24 maja 2005r. nie uwzględniła skargi w całości, skoro wbrew wnioskom skarżącego uchyliła także decyzję organu I instancji i przekazała temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze zasadna jest ocena, że decyzja powyższa wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu, stanowiącym podstawę stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 24 maja 2005r. ma ten skutek, że odzyskuje moc decyzja tego organu z dnia 31 marca 2005r. wydana w postępowaniu odwoławczym, na skutek odwołania A. B. od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 7 grudnia 2004r. Z uwagi na wniesioną skargę od decyzji wydanej w trybie odwoławczym Sąd dokona kontroli jej legalności pod sygn. akt "[...]". W tym stanie rzeczy Sąd postanowił orzec na podstawie art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 12870, ze zm.) jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego - pkt. II sentencji wyroku - uzasadnia, wobec wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania obejmujących wpis w wysokości 500 zł, przepis art. 200 cytowanej ustawy, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o zapis art. 152 powołanej ustawy.