II SA/Ol 475/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckaiej oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z 25 października 2023 r. Prezydent Olsztyna (organ I instancji) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 8.700 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] na skutek jej podziału. Opłata ta została nałożona solidarnie na G.D. i K.O. [...] W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono podstawy prawne i faktyczne naliczenia opłaty adiacenckiej oraz przywołano przepisy, na podstawie których organ ustalił jej wysokość. Podkreślono, że sporządzony operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi, a rzeczoznawca dokonał prawidłowej analizy rynku nieruchomości oraz doboru metody wyceny, zaś strony nie wniosły uwag co do prawidłowości sporządzonego operatu. Wskazano również i na to, że decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości nie została wydana na podstawie art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą prawną jej wydania stanowiły przepisy art. art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust.1, 1a i 4, art. 97 ust. 1 oraz art. 99 tejże ustawy. Odwołania od decyzji organu I instancji wniosły wszystkie podmioty, na które nałożony został solidarnie obowiązek uiszczenia opłaty, przy czym spółka [...] (dalej również jako: "strona", "skarżąca") zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 2 w zw. z art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy zaistniała przesłanka negatywna do jej ustalenia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 9 kwietnia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że zarzut naruszenia przepisów wskazanych w odwołaniu jest zupełnie niecelny, bo podział nieruchomości nastąpił na zasadach ogólnych, a nie w trybie uproszczonym. W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował podejście i metodę szacowania a sama wycena wartości rynkowej gruntu odbyła się w istniejących uwarunkowaniach rynkowych przez porównywanie działek odpowiednio proporcjonalnych co do powierzchni, funkcji, lokalizacji, przeznaczenia, uzbrojenia, dostępności komunikacyjnej itp. Tylko ten operat szacunkowy stanowił materiał w omawianym postępowaniu. Wskazany operat szacunkowy stanowił zatem jedyną podstawę ustalenia okoliczności wzrostu wartości nieruchomości oraz ustalenia opłaty adiacenckiej w określonej w decyzji wysokości. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy były bezwzględnie związane danymi zawartymi w takiej opinii (nie stanowiła ona bowiem prejudykatu procesowego). Co więcej, miały procesowy obowiązek ocenić ją w całokształcie zaszłości i okoliczności sprawy, w szczególności - kierując się różnymi względami, np. wskazaniami wiedzy, zasadami doświadczenia życiowego, notoriami urzędowymi - musiały odpowiedzieć na pytanie, czy określone w operacie szacunkowym wartości nieruchomości były przekonywujące i potwierdzały wzrost wartości nieruchomości. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu I instancji było według Kolegium wystarczające do przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Wskazane motywy odzwierciedlały istotne ustalenia w procedowanej sprawie. Podobnie sam operat szacunkowy stanowiący faktyczną przesłankę naliczenia opłaty adiacenckiej, nie budził wyraźnych zastrzeżeń organu odwoławczego, w szczególności nie stwierdzono, aby zawierał oczywiste wady formalno-prawne. Operat pod tym kątem został również zweryfikowany przez organ I instancji. Wystąpił także dość współmierny i niezbyt ostry wzrost wartości nieruchomości. Wzrost ten jest wręcz znikomy i w liczbach bezwzględnych wynosi 29.000 zł, co w przeliczeniu na 1 m2 daje kwotę ok. 3,80 zł. W sprawie zastosowano przepisy procedury administracyjnej i prawa materialnego, w tym uchwałę Rady Miasta Olsztyn w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału. Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca spółka zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 98 ust. 2 ( na rozprawie sprostowane na art. 98a) w zw. z art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy zaistniała przesłanka negatywna do jej ustalenia; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. a/ art. 7, 8, 77, 80 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokonania jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego; b/ art. 11 i 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady przekonywania, a w szczególności brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem prawnym i faktycznym, nieustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy oraz brak określenia przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do twierdzeń i zarzutów zawartych w odwołaniu, a uzasadnienie ogranicza się do przytoczenia treści rozstrzygnięcia organu I instancji, analizy przepisów i orzecznictwa oraz opinii rzeczoznawcy majątkowego. Nie odniesiono się do wadliwości wydanej decyzji wynikającej z tego, że wszystkie podziały dokonywane w celach wykazanych w art. 95 ustawy nie dają możliwości ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Celem podziału w niniejszej sprawie było zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej więcej niż dwoma budynkami i polegało na wydzieleniu dla poszczególnych właścicieli wskazanych we wniosku budynków. Okoliczność, że podstawą prawną decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości był m. in. art. 93 ust. 1 ustawy, tzn. że podział dokonany został zgodnie z ustaleniami miejscowego planu jest irrelewantny dla oceny realizacji celu określonego w art. 59 pkt 1. Strony miały zamiar dokonać podziału nieruchomości jeszcze przed uchwaleniem planu, zaś faktyczny podział nieruchomości został wprowadzony już w 2014 r., po jej zakupie. Uzasadnienie decyzji uniemożliwia poznanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia, tym bardziej, że organ nie wskazał dlaczego nie dał wiary twierdzeniom i argumentom zawartym w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U z 2024 r. poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2024 r. poz. 935 dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134§ 1 p.p.s.a.). Rozstrzygając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 9 kwietnia 2024 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 25 października 2023 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 8.700 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, zwanej dalej: "u.g.n." lub "ustawa"). Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98 ust. 1b u.g.n.). Z powyższych przepisów wynika, że aby można było ustalić opłatę adiacencką konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: - dokonanie podziału nieruchomości na wniosek właściciela; - ustalenie opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna; - wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału; - obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Podstawowym warunkiem dopuszczalności ustalenia i pobrania opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana w terminie 3 lat, liczonym od dnia, gdy decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości stanie się ostateczna, albo od dnia, gdy orzeczenie sądowe w tym zakresie stanie się prawomocne. Niewątpliwie ta przesłanka formalna co do czasu wydania decyzji po podjęciu decyzji podziałowej (14 kwietnia 2023 r.) została w sprawie dopełniona. Rada Miasta Olsztyna uchwałę w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału podjęła 28 listopada 2007 r. ( Uchwała Nr XIX/228/07 ), oczywistym więc jest, że obowiązywała ona w czasie, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna. W ocenie sądu zawarty w art. 98a ust 1 u.g.n. zwrot "wójt może ustalić opłatę" należy interpretować tak, że prezydent miasta w wypadku ziszczenia się przesłanek przewidzianych w art. 98a u.g.n., opłatę taką ustala, gdyż ma on obowiązek dbać o dochody gminy i uwzględniać wszystkie ich możliwe źródła (np. wyrok WSA w Olsztynie z 4 października 2012 r., II SA/Ol 825/12, dostępny w CBOSA). Podkreślić należy, że operat szacunkowy jest podstawowym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a., por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem na wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonania jej podziału. Jednak organ nie jest zwolniony od wyczerpującej oceny operatu oraz podjęcia działań zmierzających do usunięcia ewentualnych wątpliwości. Organ ograniczony jest wyłącznie tym, że nie może zastąpić dowodu z operatu innym dowodem na okoliczność wartości nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (wyrok NSA w sprawie I OSK 2191/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu należy podzielić ocenę Kolegium, że operat szacunkowy z 28 lipca 2023 r. dotyczący określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej według stanu przed i po podziale dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej jest dokumentem wiarygodnym, sporządzonym prawidłowo, a tym samym stanowiącym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wydaje się, że również strona skarżąca nie ma żadnych zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego, na podstawie którego wyprowadzić można wniosek, że wartość nieruchomości przed jej podziałem i po podziale nie uległa znacznemu zwiększeniu. Przypomnieć należy, że wartość nieruchomości przed jej podziałem określona została na kwotę 5.286.000 zł, po podzielę wielkość ta wzrosła jedynie o 29.000 zł. Konsekwencją tego było solidarne obciążenie współwłaścicieli nieruchomości opłatą w wysokości 8.700 zł., gdyż uchwała rady miasta ( Nr XIX/228/07) przewiduje, że wysokość opłaty adiacenckiej będzie wynosiła 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Kolegium rozpatrując odwołanie zobowiązane było do przytoczenia obowiązujących przepisów prawa, jak i do oceny sporządzonego operatu szacunkowego, dlatego też nie można organowi odwoławczemu z tego powodu czynić zarzutów – skutecznie. W ocenie Sądu żaden z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie Z akt sprawy wynika, że organy nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny, dlatego nie naruszono, wskazywanych w skardze, przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zauważyć należy, że pomimo twierdzeń o zaniechaniu podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego strona skarżąca nie wskazuje co należało jeszcze uczynić. W ocenie sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest kompletny i tym samym wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Podstawowym dowodem jest operat szacunkowy, do którego zastrzeżeń nie miała również skarżąca. Natomiast uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Funkcją uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wiąże go z brakiem, w jej ocenie, właściwego odniesienia się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 98a ust. 2 w zw. z art. 95 pkt 1 u.g.n. Nie jest to zarzut zasadny, gdyż Kolegium w początkowej treści rozważań do tego zarzutu się odniosło stwierdzając, że " Odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie, a zarzut naruszenia art. 98 ust. 2 w zw. z art. 95 pkt 1 ustawy wobec dokonania podziału nieruchomości na zasadach ogólnych, a nie w trybie uproszczonym, z zachowaniem wszystkich wymagań, począwszy od zaopiniowania projektu podziału, po wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału jest zupełnie niecelny". Przypomnieć należy, że do powyższej kwestii odnosił się w uzasadnieniu decyzji również organ I instancji, który wskazywał na podstawę prawną wydania decyzji podziałowej, podkreślając że decyzja podziałowa nie została wydana na podstawie art. 95 u.g.n. Nie są to wywody szczególnie rozwinięte, jednak powinny być zrozumiałe również dla skarżącej spółki reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika. Z uwagi jednak na zarzut naruszenia prawa materialnego raz jeszcze należy się odnieść do tego tematu. Z prawnego punktu widzenia do dnia uprawomocnienia się decyzji Prezydenta Olsztyna z 14 kwietnia 2023 r. przedmiotowa nieruchomość była współwłasnością dwóch podmiotów w tym skarżącej spółki. Bez jakiegokolwiek znaczenia w sprawie pozostaje to, że współwłaściciele w sposób zgodny umówili się co do tego w jaki sposób będą korzystać z tejże nieruchomości. Istne jest natomiast to, że to właśnie współwłaściciele wystąpili o podział przedmiotowej nieruchomości, który został zatwierdzony decyzją Prezydenta Olsztyna z 14 kwietnia 2023 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust.1, 1a, 4, art. 97 ust. 1 oraz art. 97 u.g.n., a dla terenu nieruchomości objętej podziałem obowiązywała uchwała Rady Miasta Olsztyna z 26 sierpnia 2022 r[...]. W tej sytuacji rzeczą zrozumiałą powinno być, że podstawą podziału przedmiotowej nieruchomości nie były przesłanki wskazane w art. 95 u.g.n. Jeżeli natomiast skarżąca uznaje, że podział nieruchomości powinien się odbyć na podstawie art.. 95 u.g.n. to powinna w pierwszej kolejności kwestionować decyzję podziałową. Dlatego też w ocenie sądu nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.