II SA/Ol 478/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014r. sprawy ze skargi J. B., R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"., Nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących J. B. i R. B. kwotę 607 zł (sześćset siedem złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu; 4/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. B. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że rozpatrując sprawę ponownie po uchyleniu orzeczenia przez organ II instancji Burmistrz A decyzją z dnia "[...]" ustalił wobec J. i R. B. opłatę adiacencką w wysokości 20.202,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w obrębie A, oznaczonych jako działki nr "[...]" o łącznej powierzchni 7,7994 ha, powstałych wskutek podziału działki nr "[...]" o powierzchni 7,8000 ha. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek jej właścicieli. Z uchwały Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2008 r. wynika stawka opłaty w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością jaką miała nieruchomość przed i po podziale. Wartość nieruchomości została ustalona na podstawie operatu szacunkowego, przy zastosowaniu metody porównania parami. W najbliższym sąsiedztwie znajduje się ferma drobiu, a odległość od jeziora to ok. 350 metrów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta położona jest na terenie oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej i letniskowej. Przyjęte do porównania nieruchomości są podobne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast obszar badań ze względu na brak wystarczającej liczby obiektów podobnych na rynku lokalnym obejmował teren czterech powiatów. Z uwagi na znajdowanie się w niedalekim sąsiedztwie fermy drobiu zastosowano współczynnik korekcyjny w wysokości opartej na doświadczeniu rzeczoznawcy i obserwacji przez niego rynku nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołali się J. i R. B. zarzucając naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza przez przyjęcie, że wartość nieruchomości po jej podziale wzrosła i dokonanie tego ustalenia w konsekwencji elementarnych wad opinii stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności: dokonanie błędnego doboru nieruchomości podobnych, nie uwzględnienie rzeczywistej odległości nieruchomości od jeziora, wadliwe ustalenie sąsiedztwa nieruchomości wycenianych przez pominięcie istnienia farmy drobiu jako dyskwalifikującej charakter turystyczny, czy rekreacyjny, pominięcie przeznaczenia nieruchomości pod projektowaną obwodnicę miasta. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania rozwinięto postawiony zarzut, stwierdzając, że sąsiedztwo fermy drobiu dyskwalifikuje tę nieruchomość jako turystyczną i zastosowanie współczynnika korygującego nie jest wystarczające. Rzeczywista odległość od jeziora to 600 metrów, pominięto zaplanowaną w przyszłości budowę obwodnicy przez teren działek. Do porównania przyjęto nieruchomości z dostępem do linii brzegowej lub w atrakcyjniejszych miejscowościach, nieporozumieniem jest też przyjęcie zerowego trendu czasowego wartości nieruchomości od 2011 r., gdyż w tym czasie nastąpił istotny spadek cen. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg sprawy. Nadto podkreślono, że opinia rzeczoznawcy została sporządzona samodzielnie na podstawie posiadanych dokumentów, biegła zastosowała w procedurze szacowania metodę porównania parami. Wszystkie nieruchomości zostały szczegółowo opisane, uwzględniono też sąsiedztwo fermy drobiu. Wzrost wartości nieruchomości po podziale wynika z faktu, że działki gruntu o bardzo dużej powierzchni osiągają znacznie niższe ceny i są trudniej zbywalne. Skargę na powyższą decyzję wywiedli J. i R. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. W skardze powtórzony został zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nadto zarzucono naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez dowolne i nie znajdujące uzasadnienia w zasadach doświadczenia życiowego przyjęcie wywodów biegłej marginalizującej wszelkie okoliczności wpływające oczywiście znacząco na obniżenie atrakcyjności zbywczej wycenianych działek i w konsekwencji na możliwą do uzyskania cenę sprzedaży, a w ślad za tym poziom ich wyceny. W uzasadnieniu skargi zostały powtórzone zarzuty zawarte w odwołaniu, nadto zarzucono, że opinia biegłej została ukierunkowana "na wynik", gdyż ze względu na lokalizację nieruchomości, a zwłaszcza uciążliwe sąsiedztwo ceny działek mogą się różnić o wiele więcej, a część nieruchomości jest po prostu niezbywalna. Biegła nie uzasadniła też należycie okoliczności wskazanych w poprzedniej decyzji Kolegium uchylającej decyzję organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została wydana zgodnie z przepisami prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym to rozstrzygnięciem organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Burmistrza A o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Z formalnego punktu widzenia opłata adiacencka wobec skarżących mogła być wymierzona, gdyż obowiązuje uchwała Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a podział nieruchomości nastąpił na wniosek skarżących. Decyzja o podziale stała się ostateczna w kwietniu 2011 r., natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana w marcu 2014r. Tak więc do skutecznego i zgodnego z prawem orzeczenia o opłacie adiacenckiej należało ustalić, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, a jeżeli tak, to o jaką kwotę. Podstawę ustaleń organu administracji w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy jest dopuszczonym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Operat ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k. p. a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organów rozpoznających sprawę. To na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., tym samym na organach orzekających w sprawie spoczywa obowiązek podjęcia działań, które są niezbędne dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie pomimo tego, że organy obu instancji zwracały się do biegłej o wyjaśnienie kilku kwestii, stwierdzić należy, że do sporządzonego operatu podeszły w sposób zbyt bezkrytyczny, tym samym nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu rozpoznawanej sprawy. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że biegła przedstawiła dwa operaty szacunkowe, które różnią się między sobą w bardzo małym stopniu. Pomimo tego, że na obu operatach jako data ich sporządzenia widnieje dzień 26 lutego 2013 r. nie może być wątpliwości, że drugi operat sporządzony został po dniu 24 kwietnia 2013 r., bo wówczas biegła została wezwana przez organ I instancji do ustosunkowania się, do zgłoszonych uwag (str. 27 akt administracyjnych) Najistotniejszą różnicą, poza przyjętymi wartościami nieruchomości, było uwzględnienie w drugim operacie, na skutek uwag skarżących, istnienia w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, nie tylko zabudowy, lasów i jeziora w odległości ok. 300 metrów, ale również fermy drobiu. Podstawą do wydania obu opinii było m. in. przeprowadzenie oględzin w dniu 15 lutego 2013 r. czyli tylko i wyłącznie przed sporządzeniem pierwszego operatu. Biegła w żadnym stopniu nie wyjaśniła tego, dlaczego w pierwszym z operatów nie uwzględniła istnienia fermy drobiu, pomimo tego, że w obu przypadkach opierała się na tych samych oględzinach terenu (str. 5 operatu). Powyższa okoliczność powinna być wyjaśniona w trakcie postępowania administracyjnego, gdyż bez wątpienia wpływa ona na ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Rozpoznając sprawę organy uznały za prawidłowe określenie usytuowania fermy drobiu poprzez stwierdzenie "najbliższe sąsiedztwo", o takim stwierdzeniu można powiedzieć wiele, ale nie to, że jest ono precyzyjne, a przecież odległość fermy drobiu od określonej działki z pewnością nie jest mniej istotna niż odległość tej działki od jeziora. Obecnie przywołać należy stwierdzenie pełnomocnika skarżącej wypowiedziane w Sądzie i zawarte w protokole rozprawy z dnia 22 lipca 2014 r., że ferma drobiu znajduje się na dzielonej działce, obecnie na działce "[...]", bezpośrednio granicząc z działką nr "[...]". W tej sytuacji stwierdzenie, że ferma drobiu znajduje się w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości jest nie tylko mało precyzyjne, ale wręcz mylące, w związku z tym nie można również zaakceptować poglądu Kolegium aprobującego stanowisko biegłej, iż nie stwierdziła ona nadmiernej uciążliwości fermy, gdyż brak jest ku temu racjonalnych podstaw. Nie jest również prawdą, że biegła w sposób wystarczający uzasadniła (str. 10 operatu) zastosowanie współczynnika korekcyjnego w danej wysokości, gdyż za przekonujące uzasadnienie nie może być uznane stwierdzenie o możliwości powodowania pewnych niedogodności przez fermę drobiu i przedziale liczbowym w jakim ten współczynnik może być zastosowany. Rzeczą naturalną zaś jest, że w dużym stopniu o uciążliwości fermy drobiu decyduje choćby kierunek wiatru przeważający w danej okolicy. Rzeczą zrozumiałą może być to, że na rynku lokalnym mogło być zbyt mało transakcji, aby w sposób precyzyjny określić to czy na skutek podziału dużej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości. Tym niemniej zastrzeżenia musi budzić dobór nieruchomości podobnych, które graniczą z linią brzegową jezior w sytuacji gdy na przedmiotowej nieruchomości znajduje się ferma drobiu. Do pewnego stopnia dziwić może, że rozpoznając sprawę ponownie organy pominęły uwagi zawarte w decyzji Kolegium z dnia "[...]" kiedy to organ odwoławczy uchylił decyzję Burmistrza A ustalającą po raz pierwszy opłatę adiacencką. Już wówczas organ zwracał uwagę na brak właściwego uzasadnienia dla zastosowania współczynnika korygującego w danej wysokości i dlaczego współczynnik ten zastosowany jest w takiej samej wysokości niezależnie od wielkości działki i jej odległości od fermy drobiu. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że organy w ramach prowadzonego postępowania dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k. p. a., zaś naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 i 4 wyroku stosownie do art. 200 powołanej ustawy w ten sposób, że na rzecz obojga skarżących zasądzono solidarnie kwotę 607 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Nadto na rzecz skarżącej zasądzono zwrot kosztów zastępstwa procesowego, ponieważ tylko ona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.