II SA/Ol 480/12

Dnia 4 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2012 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że "[...]"w dniu 7 marca 2012 r. zgłosiła Prezydentowi Miasta O. zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na ustawieniu sterowanego elektronicznie szlabanu, przy wjeździe na nieruchomość położoną w O. obręb x, na działce o numerze ewidencyjnym "[...]", stanowiącej dojazd do działek nr "[...]". Decyzją z dnia 21 marca 2012 r. Prezydent Miasta O. wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego zgłoszenia i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie przedmiotowych robót. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 30 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zmianami, dalej jako: Prawo budowlane). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgłoszone roboty budowlane byłyby wykonywane na działce objętej wnioskiem, przy granicy działki nr "[...]", na których ustanowiono na czas nieoznaczony nieodpłatną służebność gruntową, polegającą na prawie przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego działek sąsiednich, o oznaczonych numerach ewidencyjnych, położonych przy ul. "[...]". Zdaniem organu orzekającego w sprawie wykonanie zamierzonych robót budowlanych w odniesieniu do terenów sąsiednich może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości, czyli sytuacji o której mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Wobec tego inwestor, zgodnie z art. 28 tej ustawy musi uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. "[...]" spółka z o.o. w O. wniosła odwołanie od tejże decyzji, w którym zarzucała, iż została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 36 ust.6 i ust. 7 Prawa budowlanego. Odwołujący się wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że niedopuszczalne jest opieranie decyzji administracyjnej na przypuszczeniach, iż realizacja zamierzeń budowlanych może spowodować jakieś skutki. Obowiązkiem organu administracyjnego jest ustalenie, czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają wymogom określonym w przepisach prawa. W przypadku gdy organ uzna, że zgłoszenie nie odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów dysponuje środkami pozwalającymi na uzupełnienie tych braków. Dopiero nieuzupełnienie tych braków w wyznaczonym terminie może spowodować wniesienie przez organ sprzeciwu. Po powzięciu wątpliwości co do tego, czy planowany szlaban elektroniczny faktycznie ograniczy dostęp do działek sąsiednich, organ mógł zażądać od odwołującego przedstawienia stosownych informacji, czego jednak nie uczynił. Dlatego dopiero na etapie postępowania odwoławczego strona wskazała, w jaki sposób szlaban ma funkcjonować. Podano, że celem, dla którego planuje się w/w rozwiązanie jest zapewnienie bezpieczeństwa, ładu i porządku na działkach usytuowanych na tyłach zwartej zabudowy w centrum miasta. Pozostawienie publicznego dostępu do przedmiotowych działek powoduje m.in. nieuprawnione parkowanie samochodów, utrudniające korzystanie z działek przez ich uprawnionych posiadaczy a także służby ratunkowe i porządkowe. Stwierdzono, że wykonanie przedmiotowego szlabanu odbędzie się z korzyścią dla wszystkich posiadaczy, bez jakiegokolwiek naruszenia ich praw lub interesu publicznego. Decyzją z dnia 16 maja 2012 r. Wojewoda W., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że zapewnienie udziału stronom postępowania możliwe jest wyłącznie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Natomiast procedura zgłoszenia robót, nie przewiduje takiego udziału. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż obciążenie przedmiotowych działek służebnością przejazdu i przechodu powoduje, że właściciele sąsiednich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, co determinuje wydanie decyzji o sprzeciwie z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 30 ust.6 i ust. 7 Prawa budowanego. W skardze na tę decyzję, wniesionej do tutejszego Sądu "[...]" spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżąca postawiła tym decyzjom zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i brak wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Strona stwierdziła, iż w sprawie ma zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego, który dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej Spółki przedmiotowe zgłoszenie wszczęło postępowanie administracyjne, w którym powinny mieć zastosowanie art. 50 i art. 64 k.p.a. Podobnie jak w odwołaniu podniesiono, że w razie wątpliwości co do zgłoszenia, organ winien wezwać stronę do usunięcia braków zgłoszenia. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ mógł ewentualnie uznać, że planowana inwestycja spowoduje uciążliwości dla terenów sąsiednich. Strona nie zgodziła się z argumentacją organu odwoławczego, iż w postępowaniu zgłoszeniowym nie było możliwości uzyskania niezbędnych wyjaśnień i usunięcia braków zgłoszenia. Skarżąca ponownie przytoczyła argumenty, dotyczące celowości ustawienia szlabanu ze względów bezpieczeństwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. w wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 4 września 2012 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącej poparł skargę i argumenty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu od zgłoszenia przez inwestora zamiaru wykonania określonych w zgłoszeniu robót budowlanych. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w literaturze przyjmuje się, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu, w którym doręczono je organowi. Zgłoszenie takie zaliczane jest do czynności faktyczno – prawnych (materialno – technicznych), polegających na zawiadomieniu właściwego organu o zamiarze wykonania określonych robót budowlanych lub realizacji określonej budowy. Może ono być załatwione w dwojaki sposób. Po pierwsze, załatwienie sprawy może nastąpić na skutek przyjęcia zgłoszenia, gdy organ w terminie określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu lub nie nałoży na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2 tej ustawy). Wówczas sprawa kończy się bez wydania żadnego aktu władczego organu. W takim wypadku, ze względu na specyfikę postępowania zgłoszeniowego, nie mają w pełni zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, choć zgłoszenie formalnie wszczyna postępowanie administracyjne. (niepublikowany wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 197/05). Natomiast wydanie decyzji w sprawie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia otwiera nowy etap postępowania wszczętego zgłoszeniem. Dopiero na tym etapie w pełni stosuje się przepisy K.p.a., w tym powoływane w skardze art. 7, art. 77, art. 10 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie naruszył art. 10 § 1 K.p.a. albowiem umożliwił stronie zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Do wydania tejże decyzji doszło jednak z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ II instancji, przyjął bowiem w ślad za organem I instancji, że planowane przez inwestora roboty podlegają zgłoszeniu, nie wyjaśnił jednak w sposób stanowczy charakteru i rodzaju robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z zasadą wolności budowlanej, umocnioną kolejnymi nowelizacjami Prawa budowlanego, obowiązki publicznoprawne ciążące na podmiotach, zamierzających wykonać obiekt budowlany, mogą być nakładane tylko wówczas, gdy wyraźnie wynika to z przepisu prawa. Ustawodawca co do różnych robót przewidział bądź to obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, bądź obowiązek dokonania zgłoszenia, ale przewidział też i takie rodzaje robót, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Wybór danego trybu postępowania zależy od rodzaju budowy lub robót budowlanych. Zakres inwestycji podlegających reglamentacji w trybie zgłoszenia określa art. 30 ust. 1 pkt 1- 4 Prawa budowlanego. Przepis ten enumeratywnie wymienia, które z budów i robót budowlanych wymagają zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Strona wskazywała, że w jej ocenie planowana inwestycja, to obiekt małej architektury. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej kwestii i nie zakwalifikował zgłoszonych robót, bezkrytycznie przyjmując za organem I instancji, że podlegają one obowiązkowi zgłoszenia. To z kolei doprowadziło do utrzymania w mocy sprzeciwu od zgłoszenia, z powołaniem się na wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich ( art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego). Ta ostania kwestia zaś mogła być rozważana dopiero po uprzednim zakwalifikowaniu zgłoszonych robót i jednoznacznym ustaleniu, że podlegają one obowiązkowi zgłoszenia. Organ winien więc wypowiedzieć się, czy zgadza się ze stanowiskiem strony, iż obiekt objęty zgłoszeniem, to obiekt małej architektury, a jeśli, nie to stanowczo wypowiedzieć się w kwestii charakteru i rodzaju zgłoszonych robót, ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa (z dokładnym określeniem jednostki redakcyjnej), z którego wynika obowiązek zgłoszenia. Sąd administracyjny nie może w tym zakresie czynić żadnych ustaleń i wyręczyć w tym zakresie organu administracji. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie usunięcia wskazanych wątpliwości uniemożliwiło tutejszemu Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji pod względem merytorycznym. Nie można bowiem wykluczyć, iż prawidłowe zakwalifikowanie zgłoszonych robót, doprowadzi do wniosku, iż w ogóle nie podlegają one zgłoszeniu. Wojewódzkie Sądy Administracyjne w pierwszej kolejności rozpoznają naruszenia prawa, dotyczące przepisów postępowania, a dopiero po takim zbadaniu, gdy brak jest naruszenia, zajmują się przedmiotem sprawy. Ocena decyzji co do zgodności z przepisami prawa materialnego jest bowiem możliwa w przypadku braku naruszeń prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania i, będąc nimi związany, podejmie czynności umożliwiające zakończenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego przez Sąd trybu procedowania w sprawie. Nadto rzeczą organu będzie też prawidłowe uzasadnienie decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego, które obejmują wpis od skargi, koszty zastępstwa prawnego i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.