II SA/Ol 481/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. M., A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Starosta (dalej też jako: Starosta, organ I instancji), postanowieniem z dnia "[...]" r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych, przedłożonego przez Wójta Gminy, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych i dwóch budynków letniskowych, z podziałem terenu na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami "[...]", położonych w obrębie B., gmina G. Uzasadniając odmowę uzgodnienia projektu decyzji Starosta wskazał, że po analizie projektu decyzji stwierdzono, że grunty pod inwestycją na działce nr "[...]" oznaczone są jako kontur R lIla o powierzchni 0,1870 ha, na działce nr "[...]" oznaczone są jako kontur R Ill a o powierzchni 0,1110 ha. Na mapie glebowo rolniczej grunty te oznaczone są symbolem 2B glp:gl – kompleks pszenny dobry, gleby brunatne właściwe wytworzone z gliny. Z powołaniem się na obowiązujące przepisy prawa, wyjaśnił, że istnieje możliwość przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne bez uzyskania zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi po spełnieniu czterech warunków wymienionych w art.7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpatrywanej sprawie nie został spełniony warunek określony w art.7 ust. 2a pkt 3. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy dostęp do drogi publicznej zaproponowano przez drogę wewnętrzną oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków nr "[...]". Odległość gruntu pod inwestycję, tj. działek nr "[...]" do drogi publicznej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr "[...]" (droga wojewódzka nr "[...]") wynosi 234 m. W związku z tym, że grunt położony jest w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej, warunek ustawowy nie został spełniony. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli K. i A. M. Podali, że w ich ocenie wszystkie wymagane warunki do uzgodnienia zostały spełnione. Wyjaśnili, że obie wymienione działki stanowią jedną całość i położone są przy drodze gminnej stanowiącej działkę nr "[...]", zaś wymieniona droga gminna połączona jest z drogą wojewódzką nr "[...]" (działka nr "[...]"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako: Kolegium, SKO, organ II instancji, organ odwoławczy), zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" r., utrzymało w mocy postanowienie wydane przez organ I instancji. Organ odwoławczy podał, iż przed wydaniem rozstrzygnięcia, w dniu 8 marca 2017 r. do Kolegium wpłynęło uzupełnienie zażalenia, do którego dołączono pismo Kierownika Referatu Rozwoju Gospodarczego w Urzędzie Gminy, działającego z upoważnienia Wójta Gminy z dnia 2 marca 2017 r., z którego wynika, że dostęp do działek nr "[...]" odbywa się drogą wewnętrzną, stanowiącą działkę nr "[...]", która znajduje się w obszarze Gminy, objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w planie tym ww. działka oznaczona jest symbolem 2KD, jako teren drogi publicznej. Dlatego też Gmina zamierza w najbliższym czasie przeprowadzić procedurę przekwalifikowania obecnej drogi wewnętrznej o nr "[...]" na drogę publiczną. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie było wymagane uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, jakim jest starosta. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji ustalił w toku postępowania, stan faktyczny sprawy i zbadał jakie drogi znajdują się w sąsiedztwie i w jakiej odległości znajdują się one od działki inwestycyjnej. Z dokumentów i map znajdujących się w przedstawionym materiale dowodowym wynika, że warunek, o którym mowa w art. 7 ust.2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie został spełniony. Biorąc pod uwagę definicję legalną drogi publicznej i ustalenia poczynione przez organ uzgadniający, odmowa uzgodnienia projektu decyzji jest uzasadniona. Organ ten dokonał analizy pod kątem spełnienia pozostałych przesłanek z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdzając, że spełnienie pozostałych warunków pozostaje bez wpływu na wynik postępowania, gdyż z art. 7a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika jednoznacznie, iż wymienione wymogi muszą być spełnione łącznie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji została zawarta argumentacja prawna, z powołaniem się na art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art.1. art.2, art.7 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Kolegium stwierdziło, iż z akt sprawy wynika, że działka nr "[...]", stanowiąca własność Gminy, nie jest drogą publiczną w rozumieniu w/w ustawy o drogach publicznych, co potwierdza pismo Wójta Gminy z dnia 2 marca 2017 r. Taka klasyfikacja oznacza, że najbliższą drogą publiczną jest droga wojewódzka Nr "[...]", która jest oddalona od działek inwestycyjnych o około 234 m, a w związku z tym nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wskazuje na odległość nie większą niż 50 m. Organ ten podkreślił, że plany gminy dotyczące przekwalifikowania drogi wewnętrznej na drogę gminną nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze, wniesionej do tutejszego Sądu, K. M. i A. M. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art.2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i zaniechanie uznania, że działka nr "[...]", leżąca w ciągu drogi wojewódzkiej nr "[...]", stanowi ulicę i, jako taka, stanowi drogę publiczną – drogę wojewódzką oraz naruszenie art. 7 ust. 2 o drogach publicznych poprzez zaniechanie uznania, że plan miejscowy stanowi uchwałę zaliczającą działkę nr "[...]" do kategorii dróg gminnych. Powołując się na ww. zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionowali stanowisko organów orzekających, iż działka oznaczona numerem ewidencyjnym "[...]" nie jest drogą publiczną. Wywodzili, iż skoro działka ta, będąc ulicą, leży w ciągu drogi wojewódzkiej nr "[...]", to jest częścią tej drogi, a zatem jest drogą publiczną. Ponadto status tej działki, jako drogi publicznej, wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym uznana została jako droga publiczna. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie wskazując, że działka nr "[...]" nie leży w ciągu drogi wojewódzkiej nr "[...]". Ponadto działka ta nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały gminy, wydanej w trybie art.7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym, sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracji publicznej, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., którym to organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w zakresie ochrony gruntów rolnych. Stosownie do treści art. 60 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i wydania decyzji w tym przedmiocie jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ww. ustawy. W niniejszej sprawie działki przeznaczone pod zabudowę stanowią grunt rolny, co nie było kwestionowane. Zatem przed wydaniem decyzji, wójt powinien uzyskać uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, wydane w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Postępowanie uzgodnieniowe, wszczynane na wniosek organu prowadzącego postępowanie główne, ma charakter posiłkowy w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rolą organu uzgadniającego jest jedynie ocena projektu decyzji, nie prowadzi on odrębnej sprawy administracyjnej, lecz zajmuje stanowisko w granicach prowadzonego już postępowania w sprawie głównej – o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie postanowienie uzgodnieniowe, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm., dalej jako: ustawa o ochronie gruntów rolnych) wydał organ właściwy. Ochrona gruntów rolnych i leśnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania takich gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Na etapie postępowania uzgodnieniowego rozważa się jedynie kwestie, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych. Z normy zawartej w tym przepisie wynika, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze mogą być przeznaczane grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych, przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III, wymaga uzyskania zgody właściwego ministra. Ustawodawca w art.7 ust. 2a ww. ustawy przewidział wyjątek od tej zasady, stanowiąc, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne I – III klasy, jeżeli grunty te spełniają łącznie warunki określone w pkt 1 – 4. W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionują, że organy orzekające w sprawie błędnie uznały, iż nie został spełniony warunek określony w art.7 ust. 2a pkt 3 ustawy. Przepis ten daje podstawę do odstąpienia uzyskania zgody ministra na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze gruntów położonych w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016, poz.1440, dalej jako: u.d.p.). Zdaniem skarżących, warunek ten został spełniony ponieważ działki, na których planowana jest inwestycja, mają dostęp do drogi wewnętrznej na działce nr "[...]", leżącej w ciągu drogi wojewódzkiej nr "[...]". W ich ocenie, skoro działka nr "[...]" jest ulicą i znajduje się w ciągu drogi wojewódzkiej, to jest drogę publiczną. Ponadto argumentowali, że działka ta została zaliczona do kategorii dróg gminnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów, zdaniem skarżących, organy błędnie zakwalifikowały tę drogę jako niepubliczną, z naruszeniem art. 2 ust. 2 i art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z argumentacją skarżących nie można się zgodzić. Ulice leżące w ciągu dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych) należą do tej samej kategorii co te drogi, jednak tylko wtedy, gdy ulica ta ma status drogi publicznej. Dla zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych zaś konieczne jest podjęcie przez organ uchwałodawczy gminy stosownej uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Błędne jest przekonanie skarżących, iż przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania terenu na drogę, jest wystarczające, aby teren ten traktować jako drogę publiczną. Nie można bowiem utożsamiać ustalenia przeznaczenia terenu w planie miejscowym pod drogę publiczną z ustawowo zdefiniowaną drogą publiczną, jako budowlą o nadanej kategorii drogi publicznej. Formalne uznanie drogi za drogę publiczną nastąpić może w uchwale, o której mowa w art. 7 ust.2 ww. ustawy. Z pisma Wójta Gminy z dnia 2 marca 2017 r. jednoznacznie wynika, iż uchwała taka dopiero jest planowana i nie została jeszcze podjęta. W tej sytuacji brak jest podstaw, aby działkę o numerze ewidencyjnym "[...]" traktować jako drogę publiczną. Nie ma też podstaw, aby działkę tę traktować jako część drogi wojewódzkiej, ponieważ z akt administracyjnych (k. 15 i 16) wynika, iż działka ta, co prawda, przylega do działki nr "[...]" stanowiącej część drogi wojewódzkiej nr "[...]" i jest z nią skomunikowana, jednakże – wbrew twierdzeniu skarżących - nie leży w ciągu tej drogi. Nieuprawnione jest zatem zarzucanie organom naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.p. Fakt, że działka nr "[...]", będąca drogą wewnętrzną, jest skomunikowana z drogą wojewódzką nie jest wystarczający, by uznać, że jest drogą publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013 r. OSK 1942/11, iż " nawet przy odczytaniu normy art.2 ust. 2 u.d.p. w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi do dróg publicznych." W uzasadnieniu tego wyroku NSA uznał za błędny pogląd, że ulicy leżącej w ciągu drogi publicznej ustawodawca nadał taki sam status prawny, bez potrzeby podjęcia przez właściwy organ indywidualnego aktu o zaliczeniu ulicy do jednej z określonych ustawowo kategorii dróg publicznych. Przy odczytywaniu właściwej treści normy art. 2 ust. 2 u.d.p. konieczne jest bowiem stosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów ustawy o drogach publicznych, z uwzględnieniem procedury dotyczącej zaliczania drogi publicznej do określonej kategorii dróg. Odnośnie do działki nr "[...]" procedura taka nie została przeprowadzona. Oznacza to, iż działka ta, wbrew przekonaniu skarżących, drogą publiczną nie jest, mimo że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten został przeznaczony pod drogę. Kwestie związane z zaliczaniem dróg do odpowiednich kategorii dróg publicznych regulują bowiem, nie przepisy u.p.z.p., ale przepisy ustawy o drogach publicznych. Z brzmienia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.p. jednoznacznie wynika, że za drogę publiczną gminną może być uważana tylko taka droga, w stosunku do której została przeprowadzona procedura, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.d.p. Drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi, o czym stanowi art. 8 ust.1 u.d.p. Mają zatem rację organy administracyjne orzekające w sprawie, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji, prawidłowo Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ wnioskowany teren wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jak już wskazano, zgody takiej nie wymaga przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeżeli grunty te spełniają łącznie wszystkie warunki wymienione w art.7 ust.2 a pkt od 1 do 4 cyt. ustawy. Skoro warunek określony w pkt 3 nie został spełniony, to Starosta nie mógł uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, nie naruszają prawa, Sąd orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.