II SA/Ol 482/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Zarządu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę. Informacją roczną z dnia "[...]" Dyrektor Zarządu Zlewni w "[...]" Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w "[...]" (dalej jako: PGW WP lub organ), na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.), ustalił Spółce A (dalej: Spółka lub skarżąca), za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 2.613 zł, za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych. W reklamacji, złożonej w związku z powyższą informacją, Spółka podniosła, że nie odprowadza wód opadowych lub roztopowych do wód, a odbiornikiem wód opadowych z terenu zakładu jest rów melioracji szczegółowej M-4. Decyzją z ‘[...]" Dyrektor PGW WP, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego, określił Spółce za II kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 2.613 zł za odprowadzanie do wód: wód opadowo-roztopowych. Uznano, że opłatę zmienną za usługi wodne ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, natomiast z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego wynika, że odbiornikiem wód opadowych jest rów melioracyjny szczegółowy M-4 wchodzący w skład polderu "[...]", który poprzez rowy szczegółowe i kanał R odprowadza wody do pompowni "[...]", skąd następnie za pomocą przepompowni ‘[...]", wody opadowe odprowadzane są do rzeki "[...]". Wskazany rów melioracji szczegółowej jedynie pośredniczy w odprowadzeniu wód opadowych do rzeki "[...]". Podkreślono, że Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Prezydenta Miasta "[...]" z "[...]" na wprowadzanie do wód: wód opadowych w ilości 395 dm³/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o art. 272 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502 - dalej jako: rozporządzenie z 22.12.2017 r.), z którego wynika, że jednostkowa stawka opłaty za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty zmiennej wynosi 0,75 zł za 1 m³ na 1 rok. W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję Dyrektora PGW WP, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu poniesionych z tego tytułu kosztów. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 270 pkt 11 oraz 272 ust. 5 Prawa wodnego, poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący odprowadza wody opadowe lub roztopowe do wód, zaś zgodnie ze stanem faktycznym wody opadowe lub roztopowe zebrane z terenu zajmowanego przez zakład ujęte są w kanalizację deszczową wewnętrzną i odprowadzane do rowu melioracyjnego; 2) naruszenie art. 18-28 Prawa wodnego, poprzez błędne przyjęcie, iż rowy melioracyjne są wodami; 3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę polegającą na przyjęciu przez organ, że każde odprowadzenie wód opadowych tożsame jest z wprowadzeniem wód opadowych do wód. W motywach uzasadnienia wskazano, że w art. 268 Prawa wodnego określono zamknięty katalog usług wodnych, za jakie uiszcza się opłaty i opłata taka jest należna jedynie za odprowadzanie wód opadowych do wód, a nie do urządzeń wodnych. Nadto, w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego wskazano, że usługą wodną jest odprowadzanie wód do wód lub urządzeń wodnych. Z przytoczonych przepisów wynika, że opłata należna jest tylko za odprowadzanie wód opadowych do wód, zaś wyłączona jest opłata za takie odprowadzanie do urządzeń wodnych. W odpowiedzi na skargę, PGW WP wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, gdyż uzyskała uprawnienie do wprowadzania do wód - rowu melioracyjnego, który stanowi urządzenie wodne - wód opadowych. Zgodnie z art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne - rów jest urządzeniem wodnym, służącym do "kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów". Należy zatem uznać, że zrzut wody opadowej do wskazanego rowu wpływa na kształtowanie zasobów wodnych na danym terenie i na korzystanie z zorganizowanego systemu odwadniania. Jak wskazano w skarżonej decyzji (również wynika to z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym), woda odprowadzana z terenu skarżącej trafia ostatecznie do wody (a nie do ziemi jak twierdzi skarżąca). Takie stanowisko organu uzasadnione jest faktem, iż woda opadowa z terenu skarżącej wprowadzana jest do rowów melioracyjnych na polderze "[...]" (który stanowi sieć połączonych ze sobą rowów, kanałów wprowadzanych poprzez pompę "[...]" do rzeki ‘[...]" i oprócz funkcji melioracyjnej pełni funkcje kanalizacji otwartej. Dlatego też skarżąca powinna być obciążona opłata zmienną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżoną decyzją organ określił Spółce za II kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 2.613 zł za odprowadzanie do wód: wód opadowo-roztopowych. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności naliczenia przedmiotowej opłaty w sytuacji, gdy opady atmosferyczne zbierane z terenu zakładu są odprowadzane nie do wód lecz do rowu melioracji szczególnej. Z okoliczności sprawy, w tym z treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia "[...]" wynika, że udzielono go Spółce na odprowadzanie istniejącym wylotem o współrzędnych geograficznych "[...]" oczyszczonych wód opadowych z powierzchni 5,17 ha terenu zakładów położonych przy zbiegu ulic "[...]" w ‘[...]", w ilości 395 dm³/s do rowu melioracji szczegółowej M-4 przy ul. "[...]" w ‘[...]". Nadto, w ramach określenia obowiązków Spółki wskazano m.in. na obowiązek utrzymania rowu M-4 na odcinku 30 m w dobrym stanie technicznym, jak też partycypacji w kosztach eksploatacji i utrzymania przepompowni "[...]" proporcjonalnie do rocznej ilości odprowadzanych wód przez Spółkę tj. 30 165 m³/rok. Nadto, z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika, że odbiornikiem wód opadowych jest rów melioracji szczegółowej M-4 wchodzący w skład polderu "[...]", który poprzez rowy szczegółowe i kanał R odprowadza wody do pompowni "[...]". Rów M-4 położony jest na działkach stanowiących własność Gminy Miasta ‘[...]". Z wyjaśnień Spółki zawartych w skardze wynika, że organ niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy i dowolnie go ocenił, przez przyjęcie, że woda spływająca z terenu zakładu odprowadzana jest do wód, gdyż w ocenie skarżącej, woda opadowa i roztopowa odprowadzana jest do rowu melioracyjnego. Z kolei organ administracji wodnej przyjął, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód w ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym następuje za pośrednictwem rowu melioracji szczególnej M-4 (urządzenia wodnego), wchodzącego w skład polderu "[...]", z którego spływają rowami szczegółowymi i kanałem R do pompowni "[...]", skąd następnie za pomocą przepompowni "[...]", wody opadowe odprowadzane są do rzeki ‘[...]". Wyjaśnić należy, że wskazana opłata została ustalona w oparciu o ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, której wejście w życie było wynikiem realizacji obowiązku implementacji przez Polskę do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), dalej: dyrektywa ramowa. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Na państwa członkowskie nałożono obowiązek kształtowania polityki opłat za wodę, która przewiduje działania zachęcające użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych dyrektywy ramowej, a także zapewnia odpowiedni wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, oparty na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci". Przy czym, państwa członkowskie mogą uwzględniać skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów. Zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy ramowej, analiza ekonomiczna zawiera informacje w celu wykonania odpowiednich obliczeń niezbędnych dla uwzględnienia określonej w art. 9 ww. dyrektywy zasady zwrotu kosztów za usługi wodne, przy uwzględnieniu prognoz długoterminowych dotyczących zaopatrzenia i zapotrzebowania na wodę w obszarze dorzecza, oraz w miarę potrzeby oszacowania dotyczące wielkości, cen i kosztów związanych z usługami wodnymi, oraz oszacowania odpowiednich inwestycji, obejmujące prognozowanie takich inwestycji. W analizie winny się znaleźć także informacje mające na celu dokonanie oceny najbardziej efektywnego ekonomicznie połączenia środków w odniesieniu do korzystania z wód, które będą zawarte w programie środków działania na mocy art. 11 dyrektywy ramowej, opartego na oszacowaniach potencjalnych kosztów takich środków. W związku z takimi zapisami, wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego, są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi polegające na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3). Stosownie do art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Natomiast z art. 35 ust.1 Prawa wodnego wynika, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - art. 35 ust. 3 pkt 7. W ocenie Sądu, z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych jest nierozerwalnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie, z art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczone do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 272 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z art. 272 ust. 5 - wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. W związku z tym, organ przyjął jednostkową stawkę opłaty w wysokości 0,75 zł, ilość dni w roku - 365 oraz ilość odprowadzonych wód – 3.484m3. W ocenie sądu, jak wskazano już wyżej, usługa w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata zmienna za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania takich wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca ograniczył zakres obowiązku uiszczenia opłaty do odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest stwierdzenie, że zostały one zrealizowane, że funkcjonują, realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41) oraz orzecznictwie sądów administracyjnych. Taka wykładnia przepisów Prawa wodnego, odnoszących się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, jest zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z tej ustawy, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej, która to okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd podkreśla, że skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych z terenu zakładu. Opisując zakres korzystania z wód w pozwoleniu wskazano, że wody opadowe ze wskazanego obszaru wprowadzane będą poprzez dwa kolektory Ø 500 mm i Ø 600 mm za pomocą istniejącego wylotu do rowu melioracyjnego M-4 w pasie drogowym ul. "[...]". Organ ustalił nadto, co wynika z treści uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego, że ten rów melioracji szczegółowej wchodzi w skład polderu "[..]", który poprzez rowy szczegółowe i kanał R odprowadza wody do pompowni "[...], skąd następnie za pomocą przepompowni ‘[...]" wody odprowadzane są do rzeki "[...]". W sprawie ustalono, że wskazany rów wraz z pozostałymi urządzeniami wodnymi, tj. rowami, polderem, kanałem oraz przepompownią, pełni rolę kanalizacji otwartej odprowadzającej wody opadowe do rzeki "[...]". Nadto, należy zwrócić uwagę, że wody opadowe lub roztopowe objęte opłatą są ujęte w określone urządzenia wodne, które niejako z definicji służą dalszemu odprowadzaniu ich do wód. Inaczej niż w przypadku ich naturalnej retencji w ziemi, czy też infiltracji. Temu bowiem służy przechwytywanie wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń melioracji wodnych, do których należą m.in. rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie (art. 197 ust. 1 Prawa wodnego). Wprawdzie zasadą jest, że przechwytywanie wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń melioracji wodnych nie stanowi usługi wodnej w rozumieniu art. 35 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, lecz stanowi korzystanie z wód niewymagające uzyskania zgody wodnoprawnej, jednak w rozpoznawanej sprawie przedmiotowy rów melioracji szczegółowej M-4 nie stanowi li tylko urządzenia melioracji, gdyż - jak wskazano wyżej - został on wkomponowany w sieć otwartej kanalizacji odprowadzającej wody opadowe nie do ziemi lecz do wód - rzeki "[...]". Mając powyższe na względzie, podzielono stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji, że ustalona opłata zmienna za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w oparciu o art. 272 ust. 5 Prawa wodnego została ustalona od wielkości ilości wód odprowadzanych z terenu zakładu. Obowiązek uiszczenia opłaty wiąże się z odprowadzaniem do wód – wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne, w tym rów melioracyjny. Urządzenia te służą do przechwytywania wód i ich dalszego odprowadzania do wód. Rów melioracyjny pośredniczy w odprowadzaniu wód do rzeki "[...]. Woda odprowadzana przez skarżącą wpada więc ostatecznie do wody. Skarżąca powinna więc być obciążona opłatą na podstawie art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Nie ma też podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego, bo takie naruszenie nie nastąpiło. Organ prawidłowo i wyczerpująco przeprowadził postępowanie i wydał decyzję w oparciu o przepisy prawa. Ustalona odpłatność została wyliczona w sposób prawidłowy - od wielkości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych określonych w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku