II SA/Ol 483/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2019r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz P., na podstawie art. 104 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania decyzji - dalej jako: k.p.a.), odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa ubojni drobiu na działce nr "[...]" w obrębie "[...]", gmina "[...]". W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 14 grudnia 2016r. wpłynął wniosek M.N. (dalej jako: wnioskodawczyni lub skarżąca) w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji z dnia "[...]". Wnioskodawczyni wskazała jako podstawę swojego żądania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyjaśniając, że jest właścicielem działek położonych w odległości ok. 128 m od planowanej inwestycji i w związku z tym powinna zostać uznana za stronę postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Podała, że o wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dowiedziała się w dniu 5 grudnia 2016r. od mieszkańca miasta, który był uczestnikiem spotkania Burmistrza z mieszkańcami w dniu 17 listopada 2016r. Postanowieniami z dnia "[...]", z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]" organ odmawiał wznowienia postępowania administracyjnego, ale na skutek wniesionych zażaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniami odpowiednio z dnia "[...]", z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]" uchyliło w całości zaskarżone postanowienia i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stosując się do wytycznych Kolegium postanowieniem z dnia "[...]" organ wznowił postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Podniesiono, że w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ ustalił, że stronami w tym postępowaniu są właściciele bądź też użytkownicy lub zarządcy nieruchomości, na której będzie realizowane przedsięwzięcie, a także właściciele bądź też użytkownicy lub zarządcy nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której będzie realizowane przedsięwzięcie. Wskazano bowiem, że zgodnie z art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2081 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania decyzji - dalej jako: u.i.o.ś.) za strony postępowania uznaje się właścicieli działek przylegających bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie oraz działek, na które inwestycja będzie oddziaływać. Z dokumentacji załączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że oddziaływanie inwestycji ograniczy się jedynie do działek bezpośrednio przylegających do działki, na której będzie realizowane przedsięwzięcie. Natomiast działki, których właścicielem jest wnioskodawczyni są znacznie oddalone od terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja (około 130 m). W związku z tym nie była ona stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie posiada interesu prawnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni. Podała, że jej nieruchomość położona jest w odległości ok. 120 m od planowanej ubojni, a tak bliskie sąsiedztwo powoduje, że na jej nieruchomość rozciągać się będą uciążliwe oddziaływania powodowane przez pracę ubojni takie, jak: hałas związany z pracą wentylatorów, nieprzyjemne zapachy emitowane w związku z procesem produkcyjnym, a także uciążliwości związane z transportem drobiu do i z ubojni. Podała, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego dla terenu planowanej ubojni wyklucza się lokalizację przedsięwzięć, które powodowałyby pogorszenie warunków zamieszkania dla sąsiednich nieruchomości, a w szczególności przedsięwzięć, które powodują ponadnormatywny hałas oraz emisję nieprzyjemnych zapachów. Zaznaczyła przy tym, że zagrożenie emisją nieprzyjemnych zapachów z planowanego zakładu wynika z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, które znajdują się w aktach sprawy. W ocenie skarżącej, z uwagi na narażenie na uciążliwe oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, powinna być uznana za stronę postępowania, a tymczasem nie posiadała takiego statusu, nie była poinformowana o wszczęciu postępowania oraz o podejmowanych w jego trakcie czynnościach, jak również o wydanej decyzji, przez co - bez własnej winy - nie mogła wziąć udziału w postępowaniu. Podkreśliła, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych za strony postępowania należy uznawać właścicieli nie tylko tych nieruchomości, na które rozciąga się ponadnormatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia, ale jakiekolwiek odczuwalne oddziaływanie i nie muszą to być bezpośredni sąsiedzi inwestycji, lecz istotne jest, aby nieruchomość znajdowała się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, uznając, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że celem dokonania oceny, czy dany podmiot będzie miał przymiot strony w postępowaniu, konieczne jest ustalenie do jakich nieruchomości przysługuje mu prawo rzeczowe oraz - jeśli nie graniczą one z terenem planowanej inwestycji - jakie jest ich aktualne i potencjalne przeznaczenie wynikające z planu miejscowego i czy z uwagi na usytuowanie w stosunku do terenu planowanej inwestycji, inwestycja ta spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach lub może wprowadzić ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Inaczej należy ocenić oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość, która jest wykorzystywana np. rolniczo, a inaczej na nieruchomość, która jest już lub potencjalnie może zostać zabudowana budynkami mieszkalnymi. Podano, że takich ustaleń i takiej oceny organ I instancji nie uczynił, a w decyzji znajdują się jedynie ogólnikowe sformułowania opierające się na karcie informacyjnej przedłożonej przez inwestora. Podniesiono przy tym, że z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika jedynie, że oddziaływanie planowanego zamierzenia nie przekroczy standardów określonych przepisami prawa. Natomiast działki będące własnością skarżącej znajdują się około 130 m w linii prostej od granic obszaru planowanej inwestycji, czyli obiektywnie w niedużej odległości, biorąc pod uwagę, że planowana inwestycja będzie niewątpliwie źródłem emisji hałasu, zanieczyszczeń do powietrza w tym pyłów i odorów, ścieków technologicznych i odpadów. Zatem, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób należyty okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, tj. faktycznego zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, jak również lokalizacji nieruchomości skarżącej względem terenu tej inwestycji, a także charakteru zabudowy (przeznaczenia) jej nieruchomości. Dodatkowo Kolegium wskazało na konieczność rozważenia przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia faktycznego zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska oraz na działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które to oddziaływanie może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości, zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem. Zdaniem Kolegium bowiem postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, z racji jego specyfiki i skomplikowania, wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej, jako że powinno uwzględniać skalę przedsięwzięcia, jej rodzaj oraz położenie. Podkreślono jednak, że bez względu na rodzaj i charakter uzasadnienia opinii przez biegłego, organ administracyjny nie jest tą opinią w jakimkolwiek stopniu związany, gdyż dowód z opinii biegłego, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła sprzeciw, żądając uchylenia decyzji organu II instancji. Podniosła, że nie zgadza się z wytycznymi Kolegium odnośnie do sporządzenia opinii biegłego. Wskazała, że w aktach sprawy znajdują się m.in. dwie opinie organów specjalistycznych, z których jednoznacznie wynika, że należy się spodziewać, że takie oddziaływanie na sąsiadujące tereny będzie miało miejsce, ponieważ funkcjonowanie zakładu będzie wiązało się z emisją substancji złowonnych do atmosfery, emisją hałasu (wentylatory), jak również wytwarzaniem w dużej ilości odpadów tkanki zwierzęcej, itd. Podniosła przy tym, że obydwa organy zobowiązały organ do nakazania inwestorowi sporządzenia pełnego raportu oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, jednakże organ obie te opinie zlekceważył i bez sporządzania raportu wydał korzystną dla inwestora decyzję środowiskową. Brak sporządzenia raportu dla w kwestionowanej inwestycji nie pozwolił na precyzyjne określenie sposobu oddziaływania ubojni drobiu na jej nieruchomość, położoną w odległości około 128 m od planowanej inwestycji. Zaznaczyła, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej przysługuje nie tylko w przypadku występowania ponadnormatywnego oddziaływania, ale jakiegokolwiek oddziaływania na nieruchomość. Skoro zatem z opinii organów specjalistycznych wynika, że należy liczyć się z występowaniem takiego oddziaływania na przyległe tereny, a jej nieruchomość położona jest w odległości niewiele ponad 100 m od planowanej inwestycji, to przymiot strony skarżącej się należał. Dodała, że należące do niej działki są zabudowane domem jednorodzinnym, w którym zamieszkuje od wielu lat z rodziną, a sąsiedztwo planowanej inwestycji niewątpliwie będzie uciążliwe i wpłynie również na spadek wartości jej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie). W ocenie Sądu sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji ustaleń co do faktycznego zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, jak również lokalizacji nieruchomości skarżącej względem terenu tej inwestycji, charakteru zabudowy (przeznaczenia) jej nieruchomości, a także rozważenia kwestii pozyskania dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia faktycznego zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska oraz na działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które to oddziaływanie może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości, zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem. Zważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem sprzeciwu jest decyzja wydana w trybie postępowania wznowieniowego. Zatem ocena, czy podmiot, który wystąpił o wznowienie postępowania z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posiada przymiot strony, następuje na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Co więcej także w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania, tj. w dniu 14 grudnia 2016r., obowiązywał inny stan prawny niż obecnie. Należy bowiem podkreślić, że art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., określający krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, obowiązuje od dnia 1 stycznia 2018r. Przepis ten został on bowiem wprowadzony do u.i.o.ś. na mocy art. 509 pkt 8c ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2268 ze zm., dalej jako: P.w.), który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2018r., dokonując zmiany w art. 74 u.i.o.ś. Przy czym zgodnie z art. 545 ust. 1 P.w. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 u.i.o.ś., stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018r. W niniejszej sprawie zatem nie znajdzie zastosowania przepis art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., a do oceny statusu strony w postępowaniu należy stosować ogólne reguły postępowania administracyjnego, wynikające z art. 28 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla ustalenia zatem, czy dany podmiot ma, w rozumieniu art. 28 k.p.a., interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym, czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie mieścić się w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, lecz wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017r., sygn. II OSK 815/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018r., II SA/Gd 455/17, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2018r., sygn. II SA/Rz 482/18, dostępne w Internecie). W związku z tym w stanie prawnym, który winien być uwzględniony w niniejszej sprawie, kwestia legitymowania się przez właścicieli nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania interesem prawnym zawiera element potencjalności. Należy przyjąć, że o ile istnieje potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu są stroną w szeroko rozumianym postępowaniu, czyli obejmującym całym proces decyzyjny poprzedzający realizację inwestycji (por. wyr. NSA z 7 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 1324/09, dostępny w Internecie). O interesie prawnym tych podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 oraz 144 k.c. Zakłóceniem korzystania z nieruchomości może być każde oddziaływanie, nie zaś tylko przekraczające dopuszczalne normy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1514/17, dostępny w Internecie). W związku z powyższym w ocenie Sądu niezasadne było uchylenie decyzji organu I instancji ze wskazaniem na konieczność ustalenia, w tym także ewentualnie z uwzględnieniem opinii biegłego, na które działki oddziaływanie planowanej inwestycji będzie miało taki wpływ, że w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostaną przekroczone standardy jakości środowiska, czy też że oddziaływanie to może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości, zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem. Wystarczające jest bowiem ustalenie, że przedmiotowe przedsięwzięcie może oddziaływać na nieruchomość skarżącej, nawet jeśli będzie to oddziaływanie zgodne z prawem. Skoro zaś, z wyżej podanych względów, nie ma zastosowania art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., lecz art. 28 k.p.a., to w ocenie Sądu organ odwoławczy może poczynić ustalenia co do kwestii interesu prawnego skarżącej we własnym zakresie, ewentualnie z uzupełnieniem postępowania w trybie art. 136 k.p.a. Kolegium nie wskazało natomiast na konieczność poczynienia jakichkolwiek innych ustaleń w niniejszej sprawie, które uzasadniałyby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że nie było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.