II SA/Ol 484/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości Spółki A. w upadłości likwidacyjnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. 1. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu "[...]"r. (data wpływu do organu) do Powiatowego Zarządu Dróg w M wpłynął wniosek syndyka masy upadłości D Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej o "przedłużenie" zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr "[...]" odc. M-S w m. M w celu umeszczenia obiektu budowlanego tj. ogrodzenia dz. nr "[...]" obręb S na prawach wyłączności w części wygrodzonej, do dnia "[...]"r. 2. Decyzją z dnia "[...]"r., działający z upoważnienia Zarządu Powiatu M p.o. Dyrektora Powiatowego Zarzadu Dróg w M orzekł o: odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatpwej Nr "[...]" odc. M-S w m. M w celu umeszczenia obiektu budowlanego tj. ogrodzenia dz. nr "[...]" obręb S na prawach wyłączności w części wygrodzonej w okresie od "[...]"r. do "[...]"r. (pkt I) i o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr "[...]" odc. M-S w m. M w celu umieszczenia obiektu budowlanego tj. ogrodzenia dz. nr "[...]" obręb S na prawach wyłączności w części wygrodzonej w okresie od "[...]"r. do "[...]"r. (pkt II). W uzasadnieniu przedstawiono sposób wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego i wskazano, że wnioskowdawca winien dokonać opłaty w łącznej kwocie "[...]" zł. Wyjaśniono, że odmowa wydania zezwolenia na okres od dnia "[...]"r. do "[...]" podyktowana była tym, że niedopuszczalne jest wydanie zezwolenia z datą wsteczną. Skoro wniosek do organu wpłynął w dniu "[...]"r. to dopiero od tej daty możliwe było udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. 3. Odwołanie od ww. decyzji, w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wniosł syndyk masy upadłości Spółki D wskazując, że nadał przesyłkę zawierającą wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w dniu "[...]"r. tj. w pierwszym dniu, w którym było to możliwe. Podniósł, że zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu do dokonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą, zaś zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w placówce pocztowej opreratora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. - Prawo pocztowe. Ponieważ wniosek syndyka został złożony w terminie, odwołanie jest uzasadnione. 4. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O decyzją z dnia "[...]"r. nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przytoczylo treść art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. poz. 2222 z późn.zm) dalej: u.d.p., regulujące zasady udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową dróg. Przedstawiono także zasady dotyczace naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wyjaśniając, że wysokość opłaty ustalono w oparciu o uchwałę Nr "[...]" Rady Powiatu w M z "[...]"r. Podkreślono, że postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uruchamiane jest przez wniosek zainteresowanego podmiotu. Szczegółowe wymagania co do wniosku określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sparwie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie psa drogowego (tj. Dz.U. z 2016r. poz.1264) dalej: rozporządzenie z 1 czerwca 2004r. W § 1 ust. 1 ww. rozporzadzenia zapisano, że zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z akt sparwy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że syndyk masy upadłości Spółki złożyła wniosek obejmujący okres zajęcia pasa drogowego do "[...]"r., który wpłynął do organu dopiero w dniu "[...]"r. Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazano, że organ I instancji prawidłowo wydał stronie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od daty złożenia wniosku tj. od "[...]"r. Podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż zezwolenie na zajęcia pasa drogowego może obejmować najwcześniej okres od daty złożenia wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietbia 2011r. sygn. VI SA/Wa 172/11). Tym samym zezwolenie nie może obejmować okresu sprzed daty wpływu wniosku do organu. Powyższe oznacza, że w tej sparwie organ I instancji właściwie udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia złożenia wniosku tj. od dnia "[...]"r. i odmówił udzielenia zezwolenia na okres od "[...]" do "[...]"., skoro jak wskazano wyżej nie ma możliwości udzielenia zezwolenia na okres sprzed złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego. Bez znaczenia pozostają natomiast wyjaśnienia odwołującej się, że wniosek o wydanie zezwolenia został złożony w terminie, gdyż nadano go w placówce pocztowej w dniu "[...]"r. tj. w pierwszym możliwym dniu po dniu ustawowo wolnym od pracy. Jak wskazano wyżej zezwolenie może być przyznane najwcześniej od dnia złożenia wniosku, czyli od dnia "[...]"r., gdyż tego dnia wniosek strony wpłynął do organu. 5. Skargę na ww. decyzję, w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia "[...]"r. do "[...]"r., wywiósł Syndyk D Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, wnosząc o uchylenie decyzji w skarżonym zakresie. Ponownie podniesiono, że wnioskiem z dnia "[...]"r. Syndyk wystrapił do Powiatowego Zarządu Dróg w M o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr "[...]" odc. M - S w miejscowości M w celu umieszczenia obiektu byudowlanego tj. ogrodzenia dz. nr "[...]" obręb S na prawach wyłączności w części wygrodzonej w okresie od "[...]"r. do "[...]"r. Stronie wydano zazezwolenie na zajęcie pasa drogowego jednak dopiero od dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko organu I instancji co do okresu udzielonego zezwolenia. Tymczasem w opinii skarżącej decyzja winna być uchylona, bowiem nadano przesyłkę poleconą wraz z wnioskiem w dniu "[...]"r. tj. pierwszego dnia, w którym było to możliwe, tak więc wniosek złożono w terminie. 6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 2188, ze zm) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rzeczonej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O z dnia "[...]"r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą: 1) odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr "[...]" odc. M-S w m. M w celu umieszczenia obiektu budowlanego tj. ogrodzenia dz. nr "[...]" obręb S na prawach wyłączności w części wygrodzonej w okresie od "[...]"r. do "[...]"r.; 2) zezwolono na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr "[...]" odc. M-S w m. M w celu umieszczenia obiektu budowlanego tj. ogrodzenia dz. nr "[...]" obręb S na prawach wyłączności w części wygrodzonej w okresie od "[...]"r. do "[...]"r. Przedmiotem skargi strona uczyniła rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie punktu 1. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2222 ze zm.) dalej; u.d.p., zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca, w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 u.d.p., że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei, jak stanowi przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2 ww. przepisu), zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4 ww. przepisu). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 3 i ust. 4 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą - w przypadku zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego (...). Istota sporu w niniejszej sprawie pomiędzy skarżącą a organami rozsztrygającymi w przedmiocie wydanego zezwolenia sprowadza się do daty, od której organ I instancji udzielił skarżącej Spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z przekazanych akt administracyjnych tej sprawy wynika bowiem, że skarżąca Spółka pismem z dnia "[...]"r. wnioskowała, w związku z przedłużającą się procedurą sprzedaży nieruchomości, o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr "[...]" odc. M-S w m. M w celu umieszczenia obiektu budowlanego - ogrodzenia dz. Nr "[...]" obręb S na prawach wyłączności w części wygrodzonej, do dnia "[...]"r. Wniosek ten nadany u operatora pocztowego w dniu "[...]"r., wpłynął do Powiatowego Zarzadu Dróg w M w dniu "[...]"r. Jak wynika z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016r. poz. 1264), zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Brzmienie tej regulacji wynika z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 16 u.d.p., zgodnie z którym Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa warunki niezbędne do udzielenia zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. Nie budzi zatem wątpliwości, że treść rozporządzenia pozostaje w granicach upoważnienia ustawowego. Zapis § 1 ust. 1 rozporzadzenia pozstaje nadto w zgodzie z regulacją art. 40 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którą zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administarcyjnej. Już tylko proste zestawienie tej normy prawa z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że zezwolenie zarządcy drogi może być wydane na okres przyszły, najwcześniej od daty złożonego wniosku. Nadto postępowanie w tym przedmiocie zawsze jest postępowaniem wnioskowych, co oznacza, że nie może zostać wszczęte z urzędu, bowiem dopiero złożenie wniosku zainteresowanej strony wszczyna postępownie w tym przedmiocie. Stosownie do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 61§ 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administrayjnego (Dz.U. 2017r. poz. 1257, zpóźn.zm) dalej; k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wobec powyższego nietrafne jest stanowisko strony skarżącej, że w odniesieniu do złożonego wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego winna być stosowana reguła wynikajaca z art. 57 § 4 k.p.a., zgodnie z którą jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Sarżący w niniejszej sprawie nie zwrócił uwagi, że regulacja wynikająca z Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie art. 57 § 4 k.p.a. dotyczy terminów procesowych, od których należy odróżnić pojęcie terminu materialnego. W rozpoznawanej sprawie wszczęcie postępowania wobec jednoznacznego brzmienia art. 61 § 3 k.p.a. następuje w dacie doręczenia żądania organowi, nie zaś w dacie złożenia takiego żądania u operatora pocztowego. W odniesieniu do treści art. 61 § 3 k.p.a. nie ma żadnego znaczenia okoliczność, kiedy wniosek strony zostaje nadany u operatora pocztowego, jeśli to za jego pomocą jest składany w organie, bowiem decydującą jest okoliczność daty, w jakiej taki wniosek/żądanie wpływa do organu administracji publicznej. Bowiem dopiero z datą wpływu wniosku do organu zaczynają materializować się konkretne uparwnienia dla wnioskodawcy wynikające z przepisów prawa materialnego, gdyż od tej daty organ jest związany treścią wniosku co do przedmiotu i zakresu rozpoznawanej sprawy. W tym stanie sparwy bez znaczenia prawnego pozostaje okoliczność czy Spółka złożyła wniosek w pierwszym możliwym dniu powszednim po dniach ustawowo wolnych od pracy. Jeśli skarżąca oczekiwała, że zarządca drogi udzieli jej zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego to winna z wnioskiem w tym przedmiocie wystąpić przed terminem na jaki chciała uzyskać stosowne zezwolenie. Nic nie stało na przeszkodzie aby taki wniosek do organu został złożony jeszcze w miesiącu grudniu "[...]"r. Prawidłowo zatem odmówiono wydania zezwolenia na okres wsteczny, poprzedzajacy dzień złożenia wniosku o udzielnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż o zezwolenie można wystąpić jedynie na okres poprzedzający zajęcie a nie za okres wsteczny przed wystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.