II SA/Ol 486/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Iława z dnia 29 marca 2024 r. nr LXVII/602/24 w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości Wikielec I. stwierdza nieważność § 1 pkt 9 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów "w obrębie geodezyjnym Czerwona Karczma" oraz § 1 pkt 10 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów "36/26"; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu 29 marca 2024 r. Rada Gminy Iława (dalej jako" "Rada Gminy", "organ"), podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) dalej jako "u.s.g." oraz art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320), uchwałę Nr LXVII/602/24 sprawie nadania nazw ulicom w miejscowości Wikielec. W skardze, złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wojewoda Warmińsko–Mazurski (dalej jako: "skarżący", "Wojewoda") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej|: 1. § 1 pkt 9 uchwały w zakresie dotyczącym sformułowania "w obrębie geodezyjnym Czerwona Karczma", 2. § 1 pkt 10 uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowania "36/26", 3. § 1 pkt 8 uchwały, 4. Załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie dotyczącym oznaczenia ulicy Olchowej (w legendzie i na rysunku załącznika), 5. Załącznik nr 2 do uchwały, w zakresie dotyczącym oznaczenia ulicy Olchowej (w legendzie i na rysunku załącznika), 6. Załącznik nr 3 do uchwały, w zakresie dotyczącym oznaczenia ulicy Olchowej (w legendzie i na rysunku załącznika). Uchwale, w zaskarżonej części skarżący zarzucił naruszenie: - art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. wz. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez nadanie nazw ulica Dąbowa działkom o nr 93, 95,19, 15/15, 95/17 , 88/4 i 145/1 – w obrębie geodezyjnym Wikielec oraz działkom nr 3149/3 i 3149/16 – w obrębie geodezyjnym Czerwona Karczma, podczas gdy (jak wynika z załączników graficznych do uchwały) działka nr 3149/3 położona jest w obrębie geodezyjnym Wikielec, - art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. wz. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej, poprzez nadanie nazwy ulica Rumiankowa działkom o nr 163/1 147/3 (część), 144/2, 161/1, 161/17, 36/26, 40/1 i 144/5 – w obrębie geodezyjnym Wikielec, podczas gdy działka nr 36/26 nie została oznaczona na załącznikach graficznych do uchwały, - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez uchwalenie aktu prawa miejscowego zawierającego wewnętrzne sprzeczności (część tekstowa uchwały pozostaje niezgodna z załącznikiem graficznym), co nie spełnia wymogu prawidłowej legislacji i określoności prawa, - art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, poprzez nieuzyskanie zgody właścicieli działki nr 176 położonej w obrębie geodezyjnym Wikielec na nadanie jej nazwy ulica Olchowa. Zdaniem skarżącego, przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego powinna precyzyjnie określać działki, stanowiące drogi, którym Rada Gminy nadała nazwę, a stwierdzenie powyższych sprzeczności wyklucza (w odniesieniu do ulicy Dębowej i Rumiankowej), możliwość jednoznacznego określenia, jakie działki faktycznie otrzymały nazwy wskazane przez Radę Gminy. Załączniki do uchwały stanowią jej integralną część. Nie budzi więc wątpliwości, że dane wynikające z części tekstowej uchwały oraz z jej części graficznej muszą być spójne. Z załączników graficznych powinny wynikać oznaczenia ewidencyjne gruntów stanowiących ulice, dla których nadawane są konkretne nazwy. Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, nadanie nazw dróg wymagało pozyskania zgody wszystkich współwłaścicieli tych dróg. Nie wskazano jednak, czy wszystkie zgody wymagane w tym zakresie zostały uzyskane. Wskazano, że wyeliminowanie z treści uchwały dookreślenia obrębu geodezyjnego z uwzględnieniem rysunków stanowiących załączniki graficzne do uchwały, nie będzie powodowało wątpliwości co do tego, jakim działkom nadano nazwę ulica Dębowa. Powyższe uzasadnia wniosek jak w pkt. 1 skargi. Ponadto wobec nieoznaczenia na załącznikach graficznych działki nr 36/26 położonej w obrębie Wikielec (ulica Rumiankowa), możliwe jest (także bez zaistnienia sprzeczności części tekstowej i części graficznej uchwały), wyeliminowanie sformułowań § 1 pkt 10 uchwały w zaskarżonej w pkt. 2 części. Przewodniczący Rady wyjaśnił, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały uzyskano pisemne zgody właścicieli działek, na których zlokalizowane są ulice: Akacjowa, Szafirkowa, Wrzosowa, Chabrowa, Maciejkowa, Hiacyntowa, Bratkowa, oraz części ulic Makowa i Lawendowa. Działki ewidencyjne, którym nadano ww. nazwy należą do grupy rejestrowej 7, do której zalicza się działki ewidencyjne będące własnością lub pozostające w samoistnym posiadaniu osób fizycznych. Pozostałe działki (z wyjątkiem działki nr 176, której nadano nazwę ulica Olchowa), należą do rejestrowych grup 11 i 4. Działka nr 176 należy do grupy rejestrowej 7, co wskazuje, że także na nadanie nazwy ulica Olchowa, wymagana była zgoda właścicieli – osób fizycznych. W toku postępowania wyjaśniającego nie uzyskano potwierdzenia istnienia takiej zgody. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o uwzględnienie skargi w części obejmującej: 1. § 1 pkt 9 uchwały w zakresie dotyczącym sformułowania "w obrębie geodezyjnym Czerwona Karczma", 2. § 1 pkt 10 uchwały w zakresie dotyczącym sformułowania "36/26". Jednocześnie wniósł o oddalenie skargi w części obejmującej: 3. § 1 pkt 8 uchwały, 4. Załącznik nr 1 do uchwały w zakresie dotyczącym oznaczenia ulicy Olchowej w legendzie i na rysunku załącznika), 5. Załącznik nr 2 do uchwały, w zakresie dotyczącym oznaczenia ulicy Olchowej (w legendzie i na rysunku załącznika), 6. Załącznik nr 3 do uchwały, w zakresie dotyczącym oznaczenia ulicy Olchowej (w legendzie i na rysunku załącznika). Wskazano, że w odpowiedzi na pismo Wojewody skierowane do gminy Iława - przed podjęciem przez Radę Gminy przedmiotowej uchwały - uzyskano pisemne zgody właścicieli dróg wewnętrznych, na których zlokalizowane są stanowiące przedmiot uchwały ulice. Przewodniczący Rady Gminy potwierdził, że posiada pisemne zgody właścicieli, jednak wyliczając w piśmie poszczególne ulice, co do których wymagana była zgoda, omyłkowo nie wskazano nazwy ulica Olchowa, chociaż taka zgoda dotycząca tej ulicy została uzyskana przed podjęciem uchwały. Na potwierdzenie powyższego, organ załączył do Sądu pisemną zgodę właścicieli działki nr 176 w obrębie geodezyjnym Wikielec, na nadanie nazwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej "p.p.s.a.". Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga Wojewody jest częściowo zasadna. W myśl art. 91 ust. 1u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 tej ustawy - po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Istotne jest także to, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Gminy zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów prawa, przestrzegając zasad stanowienia prawa lokalnego, określonego w przepisach. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ nie zażądał w zakreślonym terminie przeprowadzenia rozprawy. Sąd podziela zarzuty skargi dotyczące § 1 pkt 9 uchwały w zakresie wyrazów: "w obrębie geodezyjnym Czerwona Karczma" i § 1 pkt 10 uchwały w zakresie wyrazów: "36/26". Skarżący prawidłowo wskazał w skardze, że wyeliminowanie z treści § 1 pkt 9 uchwały działki ewidencyjnej 3149/3 położonej w obrębie Czerwona Karczma nie doprowadzi do zgodności kwestionowanej uchwały ze stanem faktycznym, gdyż działkę tę uwzględniono (w ramach ulicy Dębowej) na załącznikach graficznych. Samo wyeliminowanie sformułowania "3149/3" w odniesieniu do działki położonej w obrębie Czerwona Karczma bez zastąpienia jej przez działkę ewidencyjną nr 3149/3 położoną w obrębie Wikielec doprowadzi do niezgodności części tekstowej i części graficznej uchwały. Jednocześnie jednak, wyeliminowanie z treści uchwały określenia obrębu geodezyjnego Czerwona Karczma nie będzie powodowało wątpliwości co do tego, jakim działkom i w jakim obrębie geodezyjnym nadano nazwę ulica Dębowa. Odnosząc się do zarzutu 2. skargi – dotyczącego wyrazów "36/26", wskazać należy, że działka ta nie została oznaczona na załącznikach graficznych. Z tego względu uzasadnione jest wyeliminowanie wyrazów "36/26" w części tekstowej uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nazwy ulicy Olchowej i braku zgody właścicieli tej działki na nadanie nazwy, wskazać należy, że – jak wynika z wyjaśnień i dokumentów złożonych przez organ, zgoda taka została uzyskana przed podjęciem uchwały. Organ przedłożył pismo, podpisane przez współwłaścicieli działki nr 176 o wyrażeniu zgody na nadanie nazwy drodze wewnętrznej. Wobec powyższego, kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w części i w części skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a.