II SA/Ol 488/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Hanna Raszkowska Irena Szczepkowska (spr.) Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2005 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie nakazania rozbiórki tarasu oddala skargę. Pismem z dnia 27 października 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił M. K. o wszczęciu z urzędu w dniu 18 października 1999 r. postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego polegającej na dobudowaniu żelbetowego tarasu - na działce nr ew. 38 w miejscowości N. gm. J. W wyjaśnieniu złożonym w tej sprawie M. K. twierdził, iż wykonując taras chciał poprawić układ komunikacyjny działki, a także zneutralizować negatywny wpływ jeziora S., znajdującego się w odległości 10 mb. od ściany budynku, ponieważ zimą grunt linii brzegowej jest rozpierany przez lód, pchany w kierunku budynku, co powoduje zagrożenie katastrofą budowlaną. Wykonanie przez niego konstrukcji oporowej w formie przedmiotowego tarasu ma zapobiegać negatywnym skutkom mrozów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 22 listopada 1999 r., nr "[...]"., wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.), nakazał M. K. rozebrać samowolnie dobudowany taras żelbetowy do istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 38 położonej we wsi N. gmina J. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu 18 października 1999 r. S. J., zam. N., powiadomił o prowadzeniu przez M. K. robót budowlanych na działce nr 38 położonej we wsi N. gm. J. W wyniku przeprowadzonej w tej sprawie kontroli ustalono, że do istniejącego budynku gospodarczego dobudowany został żelbetowy taras podparty słupami. Na prowadzenie robót budowlanych M. K. nie posiadał pozwolenia na budowę, co stanowi naruszenie art. 28 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 48 ustawy właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. K. domagając się jej uchylenia i zarzucając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie uwzględnił jego argumentacji przedstawionej w piśmie z dnia 8 listopada 1999 r., ani nie ustosunkował się do niej. W ocenie wnoszącego odwołanie wykonane przez niego 4 słupy, wzmocnione płytą żelbetową są częściowym zabezpieczeniem istniejącego budynku. Jako dodatkowe zabezpieczenie budynku powinien być wykonany, zdaniem M. K., mur oporowy, co należy do obowiązków Skarbu Państwa. Ponadto odwołujący się twierdził, że nie brał udziału w dwukrotnych oględzinach tarasu i słupów oporowych. Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., po rozpatrzeniu odwołania M. K., decyzją z dnia 3 stycznia 2000 r. nr "[...]" utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, iż bezspornym jest fakt dokonania przez inwestora M. K., na działce stanowiącej własność J. i N. K., samowoli budowlanej w roku 1999 r. (zgodnie z ustaleniami utrwalonymi w protokole z dnia 26 listopada 1999 r. oraz pismem S. J. z dnia 18 października 1999 r. ), tj. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.). Podnoszony w odwołaniu zarzut nieuczestniczenia w oględzinach organ II instancji uznał za nieuzasadniony wskazując, że w aktach sprawy znajduje się protokół z 26 listopada 1999 r. podpisany przez M. K. Podkreślono nadto, że ustawodawca nie przewidział możliwości legalizacji samowoli budowlanej, tym samym bez znaczenia jest fakt złożenia wniosku do Agencji Rolnej Własności Skarbu Państwa odnośnie zabezpieczenia linii brzegowej jeziora S. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K. wniósł o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego argumentując, że organy obu instancji nie uwzględniły jego zasadniczych i ważnych merytorycznie wyjaśnień. Skarżący podniósł, że istniejący taras żelbetowy wykonany w poziomie parteru, po podsypaniu go gruntem (co zamierza wykonać), stanowić będzie powierzchnię utwardzoną na gruncie. Ponadto skarżący zwrócił się o wzięcie pod uwagę faktu, że taras wybudował w dobrej wierze chroniąc swój budynek przed poważnym uszkodzeniem. Budując taras kierował się obawami, ze przed powtórzeniem się incydentu z 1975 r., kiedy to woda w jeziorze przybrała i podmyła budynek do takiego stanu, że nie był zdatny do użytku i wymagał poważnego remontu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż budowa tarasu żelbetowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę bez względu na to jaką w przyszłości będzie pełnił funkcję. Przedmiotowy taras winien ulec rozbiórce, ponieważ został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Skarżący, pismem procesowym z dnia 7 marca 2000 r. uzupełnił skargę załączając: \l kopię decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 11 kwietnia 1994 r., na mocy której udzielono inwestorowi N. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego według projektu indywidualnego oraz zatwierdzono plan zagospodarowania działki w N. Nr 15, nr ew. gruntu 38, z dopiskiem: "dotyczy legalizacji samowoli budowlanej"; 2/ kopię decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 30 października 1998 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi N. K. pozwolenia m.in. na rozbudowę budynku gospodarczego na działce nr 38 w miejscowości N., gmina J. Według skarżącego z powyższych dokumentów wynika, iż obiekt jest w trakcie dwuetapowego cyklu budowlanego, a wybudowany taras w poziomie parteru, oprócz podnoszonej wcześniej konieczności jego wybudowania, był drobnym odstępstwem od zatwierdzonych projektów Urzędu Rejonowego S. Skarżący argumentuje, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dopuszczają nieznaczne odstępstwa od zatwierdzonego projektu, co w jego ocenie, zaistniało w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 19 maja 2000 r. ustosunkował się do podnoszonej przez skarżącego argumentacji wywodząc między innymi, że żaden z projektów zagospodarowania działki nr 38 w N., zatwierdzonych decyzjami Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 11 kwietnia 1994 r. i z 30 sierpnia 1998 r., nie przewidywał istnienia tarasu w budynku gospodarczym od strony jeziora S. Stąd też, zdaniem organu nadzoru budowlanego, samowolne dobudowanie żelbetowego tarasu o szerokości 2,40 m na całej długości budynku gospodarczego (traktowane przez skarżącego jako utwardzenie powierzchni terenu w poziomie podłogi) nie może być zakwalifikowane jako niewielkie odstępstwo od wydanych pozwoleń na budowę, tym bardziej że istniejący budynek gospodarczy został zalegalizowany jako samowolna budowa. Skarżący, w piśmie procesowym z dnia l czerwca 2000 r. argumentował, że budynek gospodarczy, którego dotyczy postępowanie, nie został zgłoszony do użytkowania, ponieważ "do dzisiaj trwają roboty budowlane", które nie były przerwane na okres dłuższy niż dwa lata. Roboty kontynuowane są na podstawie wydanej decyzji pozwolenia na budowę z dnia 11 kwietnia 1994 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. Pismem z dnia 24 maja 2001 r. zatytułowanym "wniosek" M. K. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o uwzględnienie w jego sprawie stanowiska przedstawionego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997 r. sygn. akt IV S.A. 1450/95 akcentując, że w orzeczeniu tym Sąd stwierdził, iż w razie rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub modernizacji obiektu budowlanego, realizowanego w warunkach samowoli budowlanej powinien być stosowany przepis art. 51 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 50, a nie art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) i art. 3 § l i 2 pkt l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, obowiązujących w dacie jej wydania. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego i nie zakwestionowanych przez skarżącego, przedmiotowy taras został wybudowany w 1999 r., stąd też w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę tarasu samowolnie dobudowanego do budynku gospodarczego, stanowił przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz.414, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nakaz rozbiórki, przewidziany cytowanym przepisem, ma charakter bezwzględny, a jego jedyną przesłanką jest brak wymaganego pozwolenia na budowę albo stosownego zgłoszenia bądź wniesienie sprzeciwu przez organ budowlany. Zatem w sytuacji wykrycia tzw. samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego miał obowiązek nakazania rozbiórki, bez potrzeby ustalania jakichkolwiek innych okoliczności, takich jak np. przyczyny jej popełnienia. Z tych też powodów wskazywane przez skarżącego okoliczności wybudowania spornego tarasu, jak również działanie w dobrej wierze, nie mają znaczenia dla oceny legalności przedmiotowej decyzji rozbiórkowej. Niezależnie od powyższego dodać należy, że stosownie do zacytowanego powyżej art. 48 rozbiórce podlegać może zarówno cały obiekt budowlany jak i tylko jego część, jeżeli tylko ta część została samowolnie wzniesiona. Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika, że wykonane przez skarżącego w 1999 r. roboty budowlane polegały na dobudowaniu do istniejącego budynku gospodarczego tarasu żelbetowego o szerokości 2,40 m, podpartego słupami. Tego rodzaju prace, polegające na rozbudowie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy) wymagały uzyskania, przed ich rozpoczęciem, pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Tymczasem skarżący wybudował sporny taras bez wymaganego prawem pozwolenia, co wynika z dokumentacji dotyczącej budynku gospodarczego, w tym z pozwolenia na jego budowę z dnia 11 kwietnia 1994 r., pozwolenia na jego rozbudowę z dnia 30 października 1998 r. oraz z zatwierdzonych planów realizacyjnych, które nie przewidywały istnienia tarasu w budynku gospodarczym. Tego rodzaju roboty nie mogą być uznane - jak domaga się skarżący - za "drobne odstępstwo od zatwierdzonych projektów budowlanego przez Urząd Rejonowy w S.", na które nie jest potrzebne pozwolenie na budowę, bowiem w ten sposób dochodziłoby do omijania prawa bezwzględnie wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Jedynie roboty budowlane enumeratywnie wymienione w art. 29 powołanej ustawy nie wymagają takiego pozwolenia, przy czym zwolnienie to nie obejmuje rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego. Sąd nie podziela także zaprezentowanego przez stronę skarżącą poglądu, że w warunkach niniejszej sprawy, organy nadzoru budowlanego winny były zastosować art. 51 w powiązaniu z art. 50 ustawy Prawo budowlane, który w ówczesnym stanie prawnym stanowił: "W przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (...)", wykonywanych m.in. bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia - pkt l tegoż przepisu. W tym miejscu należy wskazać, iż zagadnieniem wzajemnej relacji pomiędzy art. 48 i art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm) zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 20 października 1997 r. sygn. OPS 3/97 (ONSA 1998, z. l poz. 3). W uchwale tej wskazano, iż pojęcie robót budowlanych jest pojęciem szerokim, odnoszącym się zarówno do treści art. 50, jak i art. 48 Prawa budowlanego. Jeśli jednak ustawodawca posługuje się zwrotem "w przypadkach innych niż" to daje wyraz odmienności unormowań poszczególnych stanów faktycznych. Sąd przyjął, iż w art. 50 Prawa budowlanego ustawodawca stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których mowa w art. 48 tej ustawy. NSA dalej wywodził, że zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych, wynikające ze słowniczka pojęć ustawowych, obejmuje: budowę, montaż, rozbiórkę i remont obiektów budowlanych. Uprawnionym jest więc pogląd, że art. 50 ust. l pkt l prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego prawa (np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego). Przenosząc rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż roboty budowlane polegające na wybudowaniu tarasu stanowiły budowę (rozbudowę) części obiektu budowlanego, wobec czego nie można ich traktować jako przypadek inny niż określony w art. 48 , którego skutki można byłoby zwalczyć stosując art. 51 Prawa budowlanego. Poza tym jeśli zważyć, że przedmiotowy taras stanowi względnie samodzielną część budynku gospodarczego i to taką, której w ogóle nie uwzględniały projekty budowlane zatwierdzone decyzjami pozwolenia na budowę (rozbudowę), to sankcja rozbiórki ograniczona do tej części jest odpowiednio proporcjonalna i ma wystarczające oparcie w art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2001 r. III RN 89/00 , OSNP 2001/24/705). W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję nakazującą stronie skarżącej rozbiórkę samowolnie dobudowanego tarasu od budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 38 położonej w miejscowości N., nie narusza prawa. Z tych też przyczyn, skarga jako niezasadna, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega oddaleniu.