II SA/Ol 489/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2008 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 12 września 2007r. G.T. zwróciła się do Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta o unieważnienie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę loggi na parterze segmentu w zabudowie szeregowej przy ulicy "[...]", uzasadniając żądanie nie uczestniczeniem bez własnej winy - jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości położonej przy ulicy "[...]" - w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ww. decyzji. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" organ pierwszej instancji wznowił postępowanie, a decyzją z dnia "[...]" odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem przez Prezydenta decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na przebudowę loggi. Natomiast decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, wskazując na sprzeczność podjętego rozstrzygnięcia z wydanym wcześniej postanowieniem o wznowieniu postępowania uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W związku z powyższym Prezydent Miasta opierając się o projekt budowlany oraz wyjaśnienia projektantów architektury i konstrukcji ustalił, że przyjęte rozwiązanie odnoszące się do zabudowy loggi w segmencie przy ulicy "[...]" w żaden sposób nie wpływa na konstrukcję sąsiedniego segmentu położonego przy ulicy "[...]". Wobec tego, zdaniem organu I instancji, G.T. – właścicielka wspomnianego segmentu stojącego przy ulicy "[...]", nie jest stroną w postępowaniu w przedmiocie rozbudowy sąsiedniego segmentu. Z tego względu decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie wspomnianych wcześniej robót. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G.T., wskazując, że przy przebudowie logii i zmianie sposobu odprowadzania wód deszczowych należało wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz poinformować ją jako właścicielkę sąsiedniej nieruchomości – jako stronę – o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na przebudowę budynku położonego przy ulicy "[...]". Ponadto skarżąca podniosła, że przedmiotowy budynek jako tzw. szeregowiec posiada wspólne elementy konstrukcyjne z budynkiem, będącym jej własnością, a przeprowadzone prace budowlane doprowadziły do procesu pękania wspólnej ściany nośnej na I piętrze. G.T. wskazała także, że procedura wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona z naruszeniem obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. W wyniku rozpatrzenia wspomnianego wyżej odwołania, Wojewoda decyzją "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, stwierdzając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że zgodnie z art. 147 kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania z takiej przyczyny, że strona nie brała udziału w postępowaniu, następuje na wniosek strony. W przedmiotowej sprawie należało zatem, zdaniem organu, uznać datę 12 września 2007r. jako datę złożenia wniosku w sprawie wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto według organu II instancji badając wpływ inwestycji polegającej na zabudowie loggi na sąsiednią nieruchomość, niezbędnym jest powołanie się na rozwiązanie przyjęte w projekcie budowlanym oraz wyjaśnienia złożone przez projektantów. Z ich analizy natomiast wynika, że nie można wykazać oddziaływania przedmiotowej inwestycji na sąsiednią nieruchomość. Wojewoda podkreślił, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie dają organom administracji architektoniczno-budowlanej możliwości badania przyjętych w projekcie rozwiązań konstrukcyjnych, za które zgodnie z obowiązującymi przepisami odpowiada projektant. Poza tym według organu II instancji zgodnie z dyspozycją art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu i w odniesieniu do tego przepisu, skarżąca nie posiada przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wywiodła G.T., zarzucając jej naruszenie przepisów obowiązującego prawa, a zwłaszcza wskazując na naruszenie prawa własności skarżącej i nie zachowanie obowiązującej procedury wydawania pozwolenia na budowę poprzez nie wydanie w niniejszej sprawie stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca podniosła, że budowa dwóch segmentów przy ulicy "[...]" i "[...]" (który to budynek jest jej własnością) stanowi zabudowę szeregową na wspólnych fundamentach i ze wspólnymi elementami konstrukcyjnymi nośnymi – ściana konstrukcyjna nośna gr 25 cm bez dylatacji i oddzielająca obie nieruchomości. Zdaniem skarżącej zabudowa loggii w segmencie przy ulicy "[...]" w istotny sposób wpłynęła na zmianę obciążenia fundamentów jej budynku i ściany konstrukcyjnej nośnej, co potwierdzają pęknięcia tej ściany. Zdaniem G.T. loggia stanowi element zewnętrzny budynku. Według strony skarżącej przebudowa loggi na stropie zerowym zmieniła w istotny sposób obciążenia wspólnych fundamentów i wspólnej ściany nośnej gr 25 cm. Zarzucono również organom obu instancji, że te zignorowały niezbędny przy przebudowie loggi i zmianie sposobu odprowadzania wód opadowych, wymóg uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji. Skarżąca wskazała ponadto, że właściciel sąsiedniej nieruchomości położonej przy ulicy "[...]" wykonał samowolę budowlaną, ponieważ nowo wybudowana ściana jest wysunięta o 30 cm w stosunku do jej obrysu wynikającego z projektu. Poza tym zamontowano na niej element plastikowy, powodujący przesłanianie okien budynku sąsiedniego, należącego do skarżącej. Skarżąca wskazała także na opieszałość urzędów w rozpoznaniu wnioskowanej przez nią sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie miał legitymacji prawnej do badania rozwiązań z zakresu konstrukcji obiektu. W związku z tym oparł się na wyjaśnieniach projektantów architektury i konstrukcji przedmiotowego obiektu, z których wynika, że wskazana przebudowa loggi nie wpływa na konstrukcję segmentu skarżącej. Z tego względu należało uznać, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane G.T. jako właścicielka segmentu przy ulicy "[...]" nie posiadała przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) – w dalszej części uzasadnienia zwaną p.p.s.a. - ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozpatrując sprawę we wskazanych granicach obowiązany jest zbadać z urzędu, czy wydane postanowienie nie narusza prawa i zostało oparte na obowiązujących przepisach prawnych. Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżone postanowienie m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody w dnia "[...]", którą po wznowieniu postępowania organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmawiającą uchylenia decyzji z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na wykonanie robót związanych z przebudową loggii na parterze domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Organ podejmując taką decyzję przyjął, iż skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]". Badając legalność zaskarżonej decyzji należy więc odpowiedzieć na pytanie, czy skarżącej w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę obejmującym przebudowę loggii przysługiwał przymiot strony. Pozytywna odpowiedź na to pytanie skutkowałaby bowiem koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, odpowiedź zaś negatywna oznaczałaby konieczność oddalenia skargi. Wskazać bowiem należy, że organy rozpoznając wniosek skarżącej o wznowienie postępowania działały w trybie postępowania nadzwyczajnego, do których zalicza się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast art. 151 § 1 pkt 1 stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. Decyzja na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa może zostać wydana, jeżeli organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania. Nie przechodzi on wówczas do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, nie może bowiem, nawet w przypadku gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, uchylić jej w tym trybie. Podstawy wznowienia postępowania wyliczone są w kpa wyczerpująco i wyjście poza nie jest rażącym naruszeniem prawa będącym podstawa stwierdzenia nieważności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9. wydanie, Warszawa 2008, Wydawnictwo C. H. BECK str. 700). W powyższego stanowiska wynika więc, że w przypadku braku podstaw do uchylenia wymienionych w art. 145 § 1 i 145a kpa organ nie ma podstaw do uchylenia decyzji w tym trybie nawet w przypadku stwierdzenia innych wad decyzji. Oznacza to, że stwierdzenie po wznowieniu postępowania, że skarżąca nie posiada przymiotu strony obligowało organ do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, nawet, gdyby organy doszły do przekonania, iż decyzja co do której wznowiono postępowania była dotknięta innego rodzaju wadliwością. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ prawidłowo przyjął, iż uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kluczową więc sprawą kwestią do ustalenia, czy dany podmiot może być stroną postępowania jest ustalenie, czy posiada tytuł prawny do działki znajdującej się w strefie oddziaływania obiektu. Zwrot obszar oddziaływania obiektu został przez ustawodawcę określony w definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W wyroku z dnia 9 października 2007r. II OSK 1321/06 (LEX nr 347949) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu". Do innych przepisów, o którym mowa w art. 3 pkt 20 zaliczyć należy także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. W sprawie niniejszej zrealizowanie inwestycji – co wynika z projektu budowlanego – obejmowało przebudowę loggii poprzez posadowienie ściany na zewnętrznym zakończeniu loggii, wskutek czego powiększeniu uległ jeden z pokoi inwestora. Należy więc ocenić, czy organ zasadnie przyjął, iż oddziaływanie takiej inwestycji polegającej na przebudowie budynku lub też jak nazywa to skarżąca rozbudowie dotyczyło jedynie działki skarżącego. W wyjaśnień złożonych w sprawie - na wniosek inwestora - przez autorów projektu budowlanego wynika, iż nowoprojektowana ściana osłonowa nie jest konstrukcyjnie ze wspólną ścianą budynków (ścianą rozdzielającą loggie). Jedynie od szczytu ściany, na połowę jej grubości, zachodzi izolacja termiczna z tynkiem cienkowarstwowym. Pozostałe prace przy ścianie miały charakter użytkowy tzn. wykonano szpachlowanie, malowanie itp. Nowoprojektowana konstrukcja pod istniejącą ścianę osłonową piętra (w miejscu wyburzonej ściany osłonowej parteru) została zaprojektowana tak, by w sposób bezpośredni nie ingerowała we wspólną ścianę nośną rozdzielającą oba budynki. Zaprojektowany stalowy podciąg opiera się od strony wspólnej tak jak poprzednie nadproże okienne. Dodatkowo została usunięta część ściany podokiennej wraz ze stolarką, co odciążyło nadproże piwniczne i zniwelowało ciężar podciągu. Projektanci wskazali także, iż przebudowa budynku odciążyła konstrukcję, a ciężar nowoprojektowanych elementów nie przekroczył zredukowanego obciążenia. W ocenie Sądu na podstawie tych wyjaśnień złożonych na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ zasadnie przyjął, iż opisana przebudowa pod względem konstrukcyjnym nie oddziaływała na budynek skarżącej. Wskazać należy, iż przytoczone wyjaśnienia dotyczyły rozwiązań przyjętych w projekcie architektoniczno-budowlanym, a organy administracji architektoniczno-budowlanej z chwilą utraty z dniem 11 lipca 2003r. mocy przez art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego nie mają badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Zasadnie więc organ odwoławczy stwierdził, iż nie miał prawa przyjętych w projekcie rozwiązań konstrukcyjnych, za te powiem odpowiada wyłącznie projektant i jego wyjaśnienia w tym względzie są decydujące. Nie są także zasadne zarzuty skarżącej wskazujące, że w sprawie przebudowa loggii spowodowała przesłanianie jej budynku. Z projektu wynika bowiem, iż nowa ściana osłonowa poza obrys ściany rozdzielającej o ok. 15 cm. (grubość izolacji termicznej i wyprawy tynkarskiej), a wspomniane wysunięcie lica ściany obejmuje jedynie połowę grubości ściany rozdzielającej. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że w sprawie nastąpiło przesłanianie budynku skarżącej. Z akt administracyjnych nie wynika także, iż w sprawie nastąpiła zmiana sposobu odprowadzania wód deszczowych, która spowoduje zalewanie działki skarżącej. Projekt ten, zamieszczone w sprawie fotografie oraz wyjaśnienia projektantów wskazują bowiem, iż woda opadowe odprowadzane będą do istniejącego wcześniej włączenia do kanalizacji deszczowej, a sposób i włączenie do przyłącza kanalizacji deszczowej pozostały bez zmian. Natomiast zmiana w usytuowaniu rur spustowych nastąpiły jedynie na ścianie budynku należącej do inwestora. Z powyższych względów w ocenie Sądu organ we wznowionym postępowaniu zasadnie przyjął, iż przebudowa budynku nie oddziaływała na nieruchomość skarżącej, związku z powyższym nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę, w związku z powyższym brak było podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jak wskazano wyżej taka konstrukcja prawna przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego obligowała organ do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Organ równocześnie miał możliwości analizowania, czy wystąpiła innego rodzaju wadliwości pozwalanie na budowę. Z tych względów w sprawie bez znaczenia było, czy decyzja o pozwoleniu na budowę winna być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy, czy też nie. Także sąd administracyjny związany granicami sprawy nie może odnieść się do tej kwestii w niniejszym postępowaniu. Jeżeli skarżąca uważa, iż w sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę winna zostać poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy może jedynie złożyć stosowny wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W sprawie bez znaczenia było także to, czy zrealizowanie robót budowlanych spowodowało pęknięcia w budynku skarżącej oraz fakt wykonania rynny widocznej z okna skarżącej, której - jak przyznały strony - nie było w projekcie budowlanym. Obydwie bowiem kwestie mogą być jedynie przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, nie mogły mieć natomiast żadnego wpływu na postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją. Podobnie na wynik rozstrzygnięcia nie mogło mieć wpływu, że w trakcie wykonywania robót budowlanych występował hałas utrudniający pracę skarżącej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.